建立上中下游利益補償機制，促進全流域可持續發展

央視國際 2003年12月23日 14:54

　　中國西部地處亞歐大陸腹地，位於大江大河上遊，是邊疆和少數民族聚居區，有世界第三“極”青藏高原，是許多江河的發源地，也是野生動植物資源寶庫，曾被稱為生態“處女地”。西部水土流失、土地沙化、洪澇災害和地質災害以及城市環境污染不僅危害其自身經濟社會發展，而且也危及中下游地區乃至全國的可持續發展。因此西部地區生態環境具有重要的戰略地位。

　　中央西部大開發的首要戰略任務就是生態環境建設。這是西部甚至全國生存與發展的根本前提和重要基礎，是一項長期而艱巨的重大基礎設施建設。其基本內容就是朱鎔基總理提出的“退耕還林（草）、封山綠化”等方針。江河源區是江河中下游地區可持續發展的生態屏障。保護和治理江河源區的生態環境，不僅是上遊地區可持續發展的需要，而且是中下游地區生態安全的重要保障。因而也是全流域可持續發展的保證。因此，從全流域的大局來看，江河源區發展的目標應當以生態環境建設為重點，以追求生態效益為中心，兼顧經濟效益和社會效益，實現三大效益的協調統一，促進全流域區域的可持續發展。

　　我國長江、黃河、瀾滄江等三江源地區堪稱“中華水塔”（中華民族的生命“源泉”）。近幾十年來，由於全球氣候變暖，加之人類不合理的開發自然資源，如一些地區超載過牧，掠奪性地利用草場資源，濫採亂挖黃金、冬蟲夏草和草被等資源，盜獵珍稀瀕危野生動物等不良行為，加速了三江源地區環境退化，導致了一系列不良後果。大面積的草場退化，畜牧業水平降低，植被破壞，草場復被率急劇下降，優良牧草減少，毒雜草增加，草原生産力下降（産草量下降，草場載畜量下降，單位牲畜質量下降）；鼠害肆虐，高原鼠兔、鼢鼠、田鼠數量多，危害大；滅鼠難度大；土地沙化和水土流失不斷加劇，面積逐年擴大，沙塵暴天氣增多，；水位下降，江河斷流，湖泊乾枯，缺水嚴重；自然災害頻發，雪災、旱災、風沙等災害加劇，對人畜及社會經濟危害嚴重；防災抗災能力低下；生態系統處於惡性循環，形勢十分嚴峻。如黃河流經的第一縣——瑪多縣1980年—1994年，全縣非法採金流失沙金2.8噸，破壞植被（草地）面積320萬畝，野生動物數量減少31%，水土流失和荒漠化演替進程加快，1999年，全縣約有沙漠沙礫地、裸地無植被覆蓋面積3400萬畝，佔總土地面積的47.8%。達日縣由於過牧、濫牧，只講索取，忽視投入，片面追求牲畜存欄數，草原建設投入嚴重不足，高寒草地生態平衡失調，造成大面積草地退化，昔日水草豐美的冬春草場變為寸草不生的“黑土灘”，全縣“黑土灘”面積達862.5萬畝，鼠害面積1084萬畝，分別佔草地總面積的40%、51.6%。上述兩縣生態退化情況在江河源區尚有一定的普遍性。

　　近些年來，江河源頭生態環境的惡化不僅嚴重影響當地社會經濟的發展，而且危及到了中下游地區的生態環境甚至人民生命財産安全。1998年入夏長江中下游地區發生的特大洪澇災害使許多人痛失家園，沿岸地區社會經濟遭受巨大的損失，粗劣估計損失達一千多億元人民幣；今年春季以來，華北、西北等地連續暴發十多次沙塵暴，給受災地區人民的生産和生活造成了很大影響，黃河下游地區連續幾年的斷流，嚴重威脅著人民的生存與發展，華北和沿海地區的缺水所造成的工業損失估計每年超過兩千億元人民幣。這些發生在中下游地區的環境災害，是于上遊地區生態環境惡化密不可分的。

　　可見，加強江河上遊地區生態環境保護和建設已成為一項刻不容緩的全局性戰略任務。建立“三江源自然保護區”就是加強生態環境保護、治理和管理，徹底改善上遊環境質量，促進流域可持續發展的根本途徑，也是實施西部大開發戰略的重要切入點。這不僅保護了江河上遊地區的生態環境，而且也保護了中下游地區和周邊國家的生態安全；不僅功在當代，而且將造福韆鞦。因此，是關乎中華民族可持續發展的戰略任務。

　　生態環境建設屬於社會公益事業，需要大量的資金投入作保障。應當主要由政府投資。但在社會主義市場經濟條件下，我國投資主體已經多元化。中央政府掌握的資金十分有限，僅靠國家投資顯然不夠；就地方政府來看，三江源地區屬於高寒缺氧、條件嚴酷的少數民族地區，靠天放牧的高寒草地畜牧業是地區經濟的支柱産業（過去個別地區或以採金業或以挖冬蟲夏草為地方經濟的絕對支柱，分別可佔財政收入的70%—80%，現在搞生態環境建設，國家禁止濫挖亂採黃金和冬蟲夏草資源，地方財政收入失去支柱，經濟難以為繼），社會經濟非常落後，人民生活十分貧困，交通、通訊、電力等基礎設施嚴重不足，地方財政極其困難。因此，地方政府和個人能夠投入生態環境建設的資金也很有限。

　　儘管如此，江河源區人民長期以來為了建設生態環境，保證中下游地區的生態安全，已經做出了相當大的犧牲，當地政府和人民的經濟利益承受了巨大損失。如位於長江和黃河源區的曲麻萊縣從1982年—1990年間僅圍欄草場建設牧民就自籌資金800余萬元，1990年—2000年人工圍欄封育草場建設牧民自籌資金2400多萬元，全縣牧民人均負債達1300余元。今天有些地方雖然發現了豐富的金礦資源，盛産冬蟲夏草等名貴中藥材，但為了使江河源區生態環境免遭進一步的破壞，確保中下游地地區的生態環境安全，寧願犧牲地方和群眾的經濟利益，讓資源白白地躺在地下不去開採，收到了保護環境而産生的明顯的生態效益。但經濟卻更加困難。

　　生態經濟學原理告訴我們，一個流域的上、中、下游是緊密聯絡、相互作用的有機整體，一個不斷運動、變化和演替的生態經濟系統，上中下游任一部分的變化都將引起其他部分的響應，最終導致整個系統的變化；系統整體功能的好壞並不取決於上、中、下游部分的簡單相加，而是取決於各部分相互關係協調的狀態或水平。因此，一個流域上、中、下游地區之間在資源開發、環境保護以及社會經濟發展等方面必須統一籌劃、相互協調、相互促進，以實現全流域資源、環境與社會、經濟的可持續發展。

　　按照環境經濟學規律，河流是全流域人民的公共財産，大家共同享有對該河流資源與環境利用、保護和治理的權利和責任。我國長期實行按行政區劃組織流域經濟，調配流域資源。這種做法分割了上、中、下游流域生態經濟系統之間密切的相互聯絡和有機整體性，違背了客觀規律，上、中、下游各自為政，搶佔資源、破壞環境的事件經常發生，流域生態經濟系統陷入了惡性循環的不良狀態，人們也為此付出了沉重的代價。因此，江河源區生態環境保護和建設不僅是上遊的事情，更是中下游的事情。發達國家如美國在田納西河流域對資源開發和生態環境進行統一管理方面取得了成功，值得我們學習。

　　建議中央和地方政府在積極借鑒國外發達國家經驗的基礎上，徹底轉變觀念，擯棄傳統的計劃管理模式，按流域配置資源，組織生態環境建設，儘快建立符合中國國情的上、中、下游利益共享、責任共擔的補償機制，組建權威性的全流域統一的資源配置與環境利用、保護和管理機構，綜合協調、處理全流域資源開發與保護及環境治理和管理事宜；有關部門要及早制訂科學的全流域上、中、下游利益補償、責任共擔的定量核算方法；財稅部門應研製出一套切實可行的上、中、下游利益補償的財政轉移支付方案、操作規程和配套政策；全國人大要制訂促進流域上、中、下游利益補償、協調發展的法律法規，把全流域資源開發、生態環境建設和管理納入法制化軌道，從法律上保障江河源區生態環境保護事業的良性發展，以及全流域的可持續發展。

　　目前，三江河源地區人民正在積極響應黨中央的號召，大搞退牧還草、禁牧育草、治理環境、恢復生態的一系列生態環境建設工程。而資金不足是制約三江源地區生態環境建設的重大障礙因素，也是三江源自然保護區建設的一大障礙。我們相信，只要遵循上、中、下游利益補償、協調發展這一規律，儘快建立利益補償機制和制度，制定相應的政策和法律法規，並付注實施，把中下游地區每年因環境惡化造成的巨大經濟損失的一部分，預先轉移支付到上遊地區的生態環境建設事業，廣開投資渠道，形成多元化的投資體系，必將大大推進江河源區生態保護事業和三江源自然保護區的良性發展，有力地促進上、中、下游流域的協同進化和全流域的可持續發展。