亟須提高農業佔財政支出的“兩個比重”，但財政不可能大包大攬，要形成政府主導、多元投入的格局

　　建設新農村，首要的問題是要合理調整國民收入分配格局和財政支出結構，儘快實現由農業哺育工業向工業反哺農業的轉變，具體來説就是要進一步提高農業佔財政支出的“兩個比重”。同時要改變目前財政支農投入渠道多、資金分散、使用效率低的現狀，探索資金整合使用的有效途徑。新農村建設還需要從多種渠道向社會籌集資金，形成政府主導、多元投入的局面。

　　提高“兩個比重”

　　要保證新農村建設的資金投入能夠穩定增長，就要改變農村在資源配置和國民收入分配中的不利地位，實現由剝奪農業向保護農業的政策轉變。應進一步提高財政對農業的支出在財政支出中的比重和財政用於農業基本建設的投資在預算內基本建設投資中的比重，並要依法加大農業部門基金和預算外支農資金的籌集力度，積極開拓農業發展資金的籌集渠道。

　　首先，提高預算內農業投入佔財政支出的比重。嚴格按照《農業法》等有關法律法規的要求，努力增加預算內支農資金，確保預算內支農支出按法定比例增長。要採取有效措施，使新增財力向農業傾斜，改變預算內支農支出佔財政總支出的比例不斷下降的狀況，使財政對農業的投入總量有較大幅度的提高。

　　其次，增加中央預算內投資用於農業基本建設的比重。目前支撐農業投資的主要是國債資金，中央農業基建投資中的國債資金比重很大，而正常的預算內基建投資較少。今後一旦停發國債，農業投入就將大幅度下降，容易引起年度間的波動，不利於農業和農村經濟的平穩發展。目前，中央預算內基建投資中，農業所佔的比重已增加到近30%。可考慮與中央財力增長基本相適應，逐年增加一部分中央預算內投資，重點用於農業建設，確保中央農業基建投資保持在較高水平。

　　再次，從土地出讓金中提取一定比例用於農業是增加農業投入的一條現實可行的重要渠道。“以地生財”已成為地方政府增加財力，籌集城鎮建設資金的重要途徑，為新時期“以農養工，以鄉養城”的一種新形式。國土資源部徵地制度改革課題組的估計是，政府在農地轉用中大致可以獲得60%以上的收益。雖然國家已經要求，土地出讓金純收益不低於15%用於農業，但在各地執行得並不好。要在法律或政策上明確從集體土地的出讓金中提取一定的比例用於農業發展。

　　另外，應完善國家農業投入法律法規體系，硬化農業投入約束機制。目前，我國除了《農業法》中有“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高於其財政經常性收入的增長幅度”的原則要求外，國家對農業的支持與保護還缺乏具體的可操作的條例和細則。應抓緊研究制定更加具有約束力的法律。儘快以《農業法》為基礎，專門制定《農業投入法》。在農業投入法中，應當明確各級政府在農業方面的事權和財權，並要求各級政府嚴格按照職責的劃分對農業進行投入。

　　整合使用支農資金

　　“十五”以來，政府新增財力的使用在逐步向“三農”傾斜，財政對農業投入的絕對量在大幅度增加，但支農資金的使用管理存在諸多問題。

　　一是財政支農資金投入渠道多，資金分散，難以形成合力。目前最突出的是發展改革委、科技部、財政部和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在使用上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為政，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重。

　　二是支農資金擠佔挪用現象普遍，到位率低。支農資金有相當一部分用於各級農口事業單位機構和人員支出，“搞農業吃農業”的現象嚴重，使真正用於農業、農民和農村的資金大為減少。

　　三是政府投入重農業“大動脈”，輕“毛細血管”。在取消農業稅以後，由於基層政府的財力有限，農村中小型基礎設施建設進程非常緩慢。支農資金對農民急需的水利和道路等小型基礎設施建設的支持力度遠遠不夠。

　　要提高財政資金的使用效益就必須探索資金整合的有效途徑，並且切實加強財政支農資金的管理。

　　首先是要統籌安排來自各種渠道的支農資金，突出重點，集中使用。要根據財政支農的目標和重點，逐步改變財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況，適當歸併設置支農資金，突出財政支農資金的公共性。初步考慮分設為六大類：改善農業基本生産條件類資金、抗災救災類資金、生態環境建設類資金、結構調整類資金、管理服務類資金、農村發展類資金。

　　在適當歸併資金分類的基礎上，對現有財政支農資金進行整合。近期考慮是通過打造“項目”或“産業”平臺實現資金整合。在目前機構和職能還不能進行大調整的情況下，這不失為一個比較有效的資金配置途徑。比如，可將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化等方面的資金，按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排使用。

　　長遠的政策選擇是通過調整機構和職能實現農業資金整合。按照“減少交叉、強化協調、適應市場、增加服務”的原則，明確各部門的職能，儘量減少職能的交叉。初步的設想是，綜合職能部門如國家發改委、財政部、科技部等不再具體分配農業財政資金、審批涉農項目，將預算的具體執行、項目的具體審批、項目的組織實施等職能劃歸相關職能部門。

　　除此之外，實行直接集中支付方式，也是保證財政支農資金足額、安全、及時到位的重要措施。

　　目前財政涉農補助資金由不同部門發放，往往存在著相互掣肘、推諉扯皮的現象。由於資金管理程序不到位，虛報、冒領等問題常有發生。實行財政涉農補助資金髮放方式改革，將徹底改變過去部門多頭管理、各自為政的局面。思路是：凡是財政安排、直接發給農民的補助資金，都採取直接集中支付的方式，減少資金的中間運行環節。通過金融機構作為支付的橋梁，形成財政——金融——農民的“一條線”資金運行軌跡。目前全國財政支農資金擠佔、挪用的90%以上發生在縣鄉兩級，在縣鄉財政困難的情況下，直接集中支付可以有效避免縣鄉政府和職能部門截留、擠佔、挪用支農資金的現象。

　　政府主導多元投入

　　在整個農業投入中，雖然近年來政府財政支農資金不斷增加，但所佔比重不大，因此，需要發揮政府財政支農的引導作用，利用多種形式集聚農業資金。

　　首先是要繼續完善農業信貸體系，逐步增加農業信貸規模。信貸資金是農業投入的重要來源，在這方面，應充分挖掘潛力。具體可採取這樣一些措施：

　　提供財政貼息或支持貸款擔保，鼓勵商業銀行向農業提供貸款。通過稅收等政策引導商業銀行把一定比例的資金用於農業。

　　建立政策性農業信貸體系。政策性金融是世界各國普遍運用的基本符合WTO協議要求的重要支持手段，其本質是準財政，是財政與金融手段的有效結合。中央財政和省級財政應列出一部分預算用於補償性財政支出，即向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村。將農業發展銀行從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業開發、農村基礎實施建設、農業結構調整、農産品進出口的綜合型政策性銀行。

　　深化農村信用社改革，鼓勵農村信用社向農業貸款；發展民間信貸，鼓勵民間信貸資金投入農業。

　　將主要來自農村的郵政儲蓄用之於農。全國郵政儲蓄1.3萬億，其中約90%來自縣以下農村地區。郵政改革中擬建的郵政儲蓄銀行應本著“取之於農、用之於農”的思路，考慮與信用社合作，利用信用社在農村的網點和資源，積極開拓農村金融市場，大力支持農業和農村發展。

　　同時，應建立政策性農業保險制度，以分擔農村金融機構的貸款風險。

　　另外，應完善政府支持方式，採用政府財政補助、財政貼息、稅收和貸款優惠等方式，引導各种經濟成分投資農業，鼓勵和扶持各類工商業進入農業基礎設施建設。

　　採用財政投資補貼的方式，吸引農民和其他社會主體投資農業，是市場經濟國家比較通行的、也是比較有效的做法。這種方式的最大優點是，既能發揮財政投入的主導作用，吸引社會投資，引導全社會投資方向，又可以避免政府直接投資造成的産權不清、管理不善、效率低下等諸多問題。特別是對於既有一定公益性、又直接從事生産經營的建設項目，這種方式優點尤為突出。2004年，江蘇省財政廳安排專項資金5000萬元支持農業産業化龍頭企業發展。其中，4119萬元用於龍頭企業進行技術改造貸款貼息，支持企業184戶，利用銀行貸款62.6億元，發揮了“四兩撥千斤”的作用。建議儘快制訂和出臺有關政策和辦法，除農業基礎設施建設之外，對農業産業化經營、農業高新科技示範和推廣等方面的建設項目均可實行財政投資補貼政策，吸引和鼓勵農戶、農民專業合作組織、農業産業化經營組織、龍頭企業等各類社會主體增加農業投入。

　　從小型農田水利設施等基礎設施的投入來看，則應當按照堅持“誰投資、誰管護、誰收益”的原則，積極引導農民開展群眾性的農田水利基本建設。（作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部部長 韓俊）

責編：肖闊