現行徵地制度形成于計劃經濟時代，明顯帶有要求農民支持國家建設的色彩。切實提高農民的生活質量，增加農民的收入，徵地制度改革刻不容緩。

　　每年徵地近20萬公頃　徵地糾紛佔農村案件65%

　　土地是農民的命根子，承擔著為農民提供生産、生活資料及社會保障的雙重職能，對農村的政治穩定和經濟發展及全社會的穩定發揮著至關重要的作用。但近年來各地因土地引起的糾紛接連發生。據調查，目前因徵地引發的農村群體性事件已佔全國農村群體性事件的65%以上。

　　2月22日，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文透露，城市建設和工業建設，每年徵用土地將近20萬公頃。他直言，徵用農民土地引出的一些矛盾，確實是當前某些地方不穩定的因素。要解決徵用農民土地引發的矛盾，最終要逐步推行徵地制度改革。

　　農民怨言：説徵就徵，徵地費給多少算多少，耕地受損無人管

　　2006年的春節剛過，南方某市近郊的人和鄉，農民李髮根站在幾年前還生長著綠油油的麥苗如今卻是滿目荒涼的地頭前，他怎麼也想不通：為什麼修了京珠高速公路後，他這塊地的收成就一年不如一年了？

　　在這個鄉，許多農民和李髮根一樣，都對徵地及徵地留下的後遺症不滿。據記者了解，1999年京珠高速建設時通過人和鄉的幾個村，共佔用農民耕地四百多畝。

　　“京珠高速公路的修建佔用農民的土地，一畝地一次性給農民補償6700元，太廉價了。據説從省裏撥出的是每畝地9100元，我們到現在也搞不清剩下的2400元飄到哪去了。”李髮根對《中國經濟週刊》抱怨説。

　　“如果是現在，別説是6000多元補償，16000元我們也很難接受。”李髮根給記者算了一筆賬：如果是租用土地，年租金按1000元計算，租用6年，農民就可以得到6000元。但買斷就不一樣，即便是一次性給了16000元，農民卻永遠失去了這塊土地，這意味著今後的生活沒了依靠。李髮根告訴《中國經濟週刊》，相比一次性買斷，農民更樂意把土地出租。

　　更讓當地農民始料不及的是，被徵的雖是四百多畝地，但未被徵的耕地也受到了嚴重影響。據悉，1999年在修京珠高速公路的涵洞時，由於要達到涵洞要求的3米多的高度，不得不把地平面的地挖得低一些，但是由於排水設備跟不上，涵洞內常年積水，給農民的耕作帶來了很多不便。

　　“因為高速公路從農民耕地上跨過去，有很多生産路、田間路都要跨過涵洞，農民經常要從涵洞的這邊過到那邊，但涵洞常有積水，農民們飽受積水之苦。此外，收割機的高度是3.3米，如果涵洞低一點，收割機也不能過去，這也給農民生産帶來了很多不便。”李髮根的不滿之情溢於言表。

　　當時修京珠高速公路時，有很多群眾長期上訪。現在事情過去了好幾年，農民們認為生米做成了熟飯，也只能忍受。

　　如果説涵洞積水只是給農民帶來不便，那“起土坑”問題，確實對農民的耕地帶來致命影響。由於修建京珠高速公路需要很多土，不得不從農民的莊稼地裏挖，結果莊稼地裏的“起土坑”給農民耕種收入帶來很大損失。

　　“一般來説，陽曆的10月15號到25號是種麥子的最佳時期。這個時候，如果風調雨順，我們就想不起‘起土坑’問題，如果遇上雨水漣漣，想不想都難。只好等到11月份或者更晚的時候才能種上小麥。”李髮根告訴《中國經濟週刊》，由於秋季雨水比較多，稍微凹一點的地方都很難種上莊稼，更何況是“起土坑”。據他們測算，一畝地“起土坑”的收入比正常田地的收入，每年都要減少一半以上。而這樣的“起土坑”，在人和鄉有4、5百畝。

　　“現在的農民在佔地問題上還沒有自主權，政府説要佔用哪塊土地，就強行佔用。雖然有土地規劃，但還是很難按照土地規劃走，農民的權益很難得到保護。”人和鄉一位不願意透露姓名的鄉幹部向《中國經濟週刊》表示。

　　“其實在全國城市近郊的農村，類似的情況並不少見。”國土資源部一位部門負責人證實，“一些地方在徵地工作中的確存在補償低等諸多問題。”

　　專家意見：徵地與買地不一樣

　　相關資料顯示，上世紀90年代的10年間，全國城鄉建設用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設用地來自於對耕地的佔用，被佔耕地共有2138萬畝。而被佔耕地後失地農民就業難問題也比較突出。據統計，我國目前已有2000多萬的失地農民，同時隨著城市化進程，每年都在以200多萬人的速度遞增。而這些年的勞動力市場也發生了一些變化，逐步由體力型轉向專業型、技能型，失地農民的就業難度越來越大。

　　目前因徵地引發的農村群體式事件已成為政府面臨的一個嚴重問題。

　　“近幾年中央政府和有關部門出臺了一系列改革和完善土地徵收制度的行政性文件和部門規章，但是，總體上來説，並沒有打破集體土地國家統一徵收的基本法律制度框架。”中國社會科學院農村所副研究員王小映向《中國經濟週刊》如此評述。

　　專家分析認為，“徵地”與“買地”的不同就在於，“徵”是強制性的攫取，而“買”是平等的談判，“價格”是買方與賣方市場搏弈的結果。當前各地徵地實踐中暴露出的種種矛盾和問題無不因“徵”而起。

　　“公告徵地”有弊端：>造成政府壟斷

　　按照2001年10月18日國土資源部發佈的《徵用土地公告辦法》，土地徵收中必須分別進行徵收土地公告和徵地補償、安置方案公告。要求徵地所在地的市、縣人民政府應當在收到徵收土地方案批准文件之日起10個工作日內進行“徵收土地公告”。徵收土地公告後，被徵地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在規定的期限內持土地權屬證書到指定地點辦理徵地補償登記手續。

　　但這個“公告”卻給政府壟斷留下了很大空間。國務院發展研究中心農村部研究員劉守英向《中國經濟週刊》介紹説，根據他們的調研，所謂“公告徵地”，第一，是由國土部門代表政府直接去徵地，因此用地單位和農民不用見面；第二，政府和被徵地農民集體之間也沒有什麼可協商的，政府就是把要徵的耕地面積以及應該給予農民集體的補償告知他們而已；第三，政府從農民手中徵得土地後，與用地單位簽訂供地協議。因此，徵地的過程，就變為政府根據用地的需求，以《土地管理法》為依據，從農民那裏合法、強制地獲得土地。

　　據《中國經濟週刊》了解，1998年10月30日以前，實施的是“協議徵地”，也就是説，由用地者與所在村組直接見面，雙方協商確定土地出讓價格，國土部門在其中只起一個仲介作用，那時農民得到的補償還多一些。但是實施“公告徵地”後，由國土部門代表政府直接去徵地，農民所得卻下降了。

　　“現在縣鄉實行招商引資，如果要建一個廠，開發商不會直接和農民談徵地問題，都是和政府打交道，政府再和農民打交道。但是作為政府，一方面要引進這個項目，一方面要把土地從農民手裏拿過來，政府的行政手段起了很大作用。”李髮根説到。

　　值得注意的是，按照徵地制度規定，因建設佔用農村集體土地的，都必須採取徵用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然後再出讓，但是出讓的價格是市場價格，而徵地時的價格只是市場價格的極小部分。而這一小部分實際到農民手裏的利益又少得可憐。

　　“我國現行法律法規規定的徵地補償標準，無論是與農民的生産生活保障要求相比，還是與土地供應的市場價格和土地增值相比，都顯得很低。” 中國社會科學院農村所副研究員王小映接受《中國經濟週刊》採訪時表示，從保護農民土地權益和約束地方政府短期行為的要求出發，必須進行徵地政策改革，提高徵地補償標準。

　　資料

　　徵地就是國家為了公共利益需要，依照法定程序將集體土地轉為國有，並給被徵地的農村集體和個人合理補償和妥善安置的法律行為。

　　在計劃經濟時期，我國依靠土地徵用取得集體土地，並通過行政劃撥方式安排給建設用地者無償無限期使用。改革開放以來，我國在土地管理法制建設中基本上沿用了這種集體土地國家徵收取得制度。

　　1982年通過的《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。1986年通過的《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。同時規定，農村居民建住宅、鄉（鎮）村企業建設、鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設等需要使用集體土地的，可以經過批准而無需徵用。

　　1998年修訂通過的《土地管理法》第四十三條進一步明確規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地除外。

　　對話

　　要保護農民利益 就必須改革徵地制度

　　主持人：《中國經濟週刊》記者　王紅茹

　　嘉賓：

　　劉守英

　　中國土地政策改革課題組組長、國務院發展研究中心農村部研究員

　　王小映

　　中國社會科學院農村所副研究員

　　莊樂民

　　河南省漯河市土地局

　　“土地財政”讓政府欲罷不能

　　《中國經濟週刊》：中央提出建設社會主義新農村，一個很大的問題是如何保障農民合法的土地權益。中國社會科學院2004年～2005年“社會形勢分析與預測”課題報告中明確指出，在當前困擾中國的七大社會問題中，“農民失地引起的社會矛盾加劇”排在首位。當前的徵地制度存在哪些制度缺陷？

　　劉守英：主要的問題是政府壟斷土地一級市場,造成政府與民爭利，具體表現為：一是政府壟斷供地。中國的建設用地供應，分為存量和增量兩部分。增量部分，主要通過農地轉為建設用地的供應，即所謂“一級市場”。在“一級市場”上，政府很容易利用行政權力，對這類土地實現供應壟斷。二是“土地儲備中心”功能異化。政府通過儲備土地，成為土地的直接經營者。三是形成“土地財政”。土地出讓金已成為地方政府預算外收入的主要來源。

　　王小映：首先，城鎮國有土地使用制度改革，將城鎮經營性用地逐步納入了有償出讓使用軌道，對城鎮公益性用地則繼續保留實行劃撥使用，建立起了區分經營性用地和公益性用地的城鎮土地使用制度，在集體農地轉用中，無論是出於公共目的還是私人目的，都通過動用土地徵收權取得集體土地，土地徵收權被濫用；其次，城鎮土地市場不斷深化並越來越細分，土地資産的市場價格得到顯化並不斷增值，而法定的徵地補償標準低，導致部分被徵地農民的生産生活受到嚴重影響；同時，徵地補償標準低也為地方政府獲取土地增值收益留下更大空間，驅使地方政府盲目擴張建設用地；再次，土地徵收程序不盡完善，保障被徵地農民參與的協商機制不健全，被徵地者難以充分行使知情權、參與權和申辯權，直接引發了大量的徵地補償和安置糾紛。

　　莊樂民：我做基層土地工作多年，從我這些年從事土地工作的經驗看，失地農民的補償是一個問題。現行的《土地管理法》是1999年修訂實施的，儘管國家新《土地管理法》修訂以來，也提出了一些相關配套的安置措施，比如留地安置、社保安置、農業安置等等，但具體的可操作性不強，國家至今沒有出臺一個整體配套措施。比如對失地農民納入社保該怎麼納入。作為土地管理部門，只是一個部門，不可能把勞動部門、公安部門、戶籍管理、失業就業保障等都管住。對失地農民的安置是一種社會行為，不應該只是提一提。

　　對失地農民應按市價補償

　　《中國經濟週刊》：按照現行法律規定，徵用農民的土地，最高只能以徵地前三年該土地平均年産值的30倍補償。這意味著不管這些土地今後何種用途，價值如何，徵用時只能按照農村土地的原用途給予補償。土地補償標準也是目前爭議最大的問題之一，土地補償的標準該怎麼調整？

　　劉守英：最根本的辦法是按土地的財産價值，給予失地農民按市價補償，但由於土地背後的利益關係複雜，改革恐難一步到位。不過，近幾年一些地區的經驗值得注意。我們發現，面對徵地引發的群體性事件增加及社會矛盾激化，在東部一些地區，政府在法律許可的範圍內不斷做出變通和讓步，在這些地方性創新中，財産性補償受到農民的歡迎。最直接的辦法是，調高土地年産值的標準。東部各省的許多地方都開始實行區片綜合價補償。浙江多個縣市在2003年後均上調了實際補償，達到平均每畝近3萬元，超出1999年-2002年約2.3萬元左右的均值。有些地方政府還設計了一些讓農民集體受益的辦法，如給被徵地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配；有的村集體通過舊村改造，增大農民宅基地面積，讓農民獲得房租收入，是最具實效的補償辦法。

　　王小映：近期提高徵地補償標準，一種辦法是制定統一的土地年産值標準，並提高徵地補償費的計算倍數，這種辦法簡便易行，在農業區可以使用；另一種方法是以“招拍挂”出讓方式發現的工業地價作為重要的參照基準之一，綜合考慮土地的區位、産值、環境等因素，制定徵地綜合區片價格，作為確定徵地補償的基準價格。從中長期看，理順農地轉用中的經濟關係，實現土地徵收中的公正補償，還是要在強化土地用途管制的同時，進一步深化土地市場化改革和徵地制度改革，積極培育並適度開放經營性農地轉用市場，為公益性目的的土地徵收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經濟相適應的，區分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的農地轉用制度。

　　莊樂民：補償的標準問題，如果要政府直接去補，相對而言，中間環節少了，不容易使資金從中截留。如果是單位徵地補償，因為不懂程序和法律，只是想讓這個項目做成，這個時候容易出現尋租行為。我們漯河地區的補償，都是按照前三年均産值的多少倍補償。河南省土地管理實施辦法規定，一般情況下是25倍，最高不超過30倍。我們一般都高於法定標準。但是政府主導徵地以後，應該把其他的配套措施搞上去。

　　改革要從保護農民權利出發

　　《中國經濟週刊》：土地政策該如何改革，才能切實保護農民的土地權利？

　　劉守英：第一，打破土地制度二元結構的現狀，實行農村集體土地和城市建設用地的“同地、同價、同權”。在政策上儘快結束因土地所有制不同就被賦予不同權利的二元結構，讓農民以土地權利參與工業化和城市化，遏止地方利用行政區劃調整、村改居、新一輪的城市規劃修編等手段，變土地集體所有為土地國有，導致農民的失地、失業、失權。第二，逐步打破政府對土地一級市場的壟斷，發揮市場在土地資源配置中的作用。一方面，對行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，以減低稀缺土地的不經濟利用；另一方面，嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。第三，確保農民對土地有更充分的、有法律保障的權利。包括明確農民對土地有排他性使用權和自由轉讓權；制定《農村土地承包法》的實施細則，嚴格限定集體經濟組織與各級政府以行政權侵犯農民的土地産權加強法制管理；賦予農民的承包地在30年承包期內的抵押權等。第四，創立土地財産稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。第五，明確政府土地儲備功能，限定收儲範圍，規範土地抵押貸款，防範政府財政風險和銀行金融風險。

　　王小映：一是儘快頒布《物權法》，使農民的土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等用益物權將作為農民對土地的直接支配權利而在《物權法》中得到嚴格界定和明確規範。二是修訂完善《土地管理法》中有關集體建設用地使用權流轉管理的法律條款，制定和頒布規範集體建設用地使用權流轉和農村宅基地使用權流轉的專門法律法規。三是修訂完善《農村土地承包法》：首先是進城農戶對土地承包經營權處置的法律制度；其次是新增人口、婚嫁婦女和失地少地人口的土地保障法律制度；再次是土地承包經營權抵押法律制度；四是從長遠來看還應修改法律、延長土地承包經營權的期限。

　　來源：人民網－中國經濟週刊

責編：肖闊