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《未成年人保護法》實施以來的成就與問題分析
作者：中國青年政治學院 陸士楨 李家華
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《未成年人保護法》實施十多年來，在喚起全社會的保護意識、依法保護未成年人的各項權利，特別是受教育權和被保護權等方面取得了突出的成果，但同時隨著社會的發展進步，也暴露出一些缺陷和問題，進一步修改和完善這一法律，具有必然性。
一、《未成年人保護法》貫徹實施以來取得的成果
《未成年人保護法》是我國第一部全面保護文成年人權益的專門法律，它的頒布實施，為維護未成年人的合法權益，優化未成年人的成長環境，提供了有力的法律保障。從總體來説，有四個方面的成果。
1、全社會兒童權利的觀念和意識、保護未成年人的法律意識不斷提高，未成年人成長髮展的社會環境不斷優化。
十多年來，全國人大內務司法委員會、中央綜治委、團中央、教育部先後召開了四次專門會議，全國人大內司委先後組織了3次執法檢查，有力地推動了未成年人保護法的貫徹實施。通過報刊、廣播、電視等新聞媒體，通過以案説法、文藝演出、知識競賽、系列講座、現場諮詢、普法卡通等多種形式；通過未成年人保護法律知識競賽、“保護明天”好新聞、好作品評選和未成年人保護工作先進集體和優秀公民的評選表彰等活動；通過未成年人保護委員會、社區未成年人保護服務站、法律幫助熱線等機構，未成年人的成長環境有了明顯改善，全社會保護未成年人健康成長的意識明顯增強。
經過十多年的努力，我國公眾兒童權益、兒童的意識和觀唸有了較大的提高。國務院婦女兒童工作委員會與《中國婦女報》的一項“兒童權利調查”表明，有84.37%的成人與兒童知道，兒童無論是在社會、學校，還是在家庭中都是有權利的；有73.53%的成人與兒童知道，政府、社會、父母、監護人和所有成年公民都有責任保護兒童；有80%的成人與兒童非常同意“兒童出生後，無論是否殘疾，都有生命的權利”；有73.34%的成人與兒童很不贊成“棒打出孝子”；有48.39%的成人與兒童非常同意“玩”是兒童的權利；100%的成人和兒童非常同意“父母撫養孩子是一種社會責任和義務，而不僅僅是延續自己的血脈”；93.1%的成人和兒童非常同意“預防和制止兒童吸煙、酗酒、流浪等家庭和學校都有責任”。與十年前相比，成果是顯而易見的。
2、依法維護了未成年的權益，特別是生存權、受教育權、被保護權。
《未成年保護法》為全社會保護未成年人生存權、發展權、被保護權和參與權提供了法律依據，特別是在生存權、受教育權和被保護權的維護方面，取得了突出的成果。
《未成年保護法》實施以多年來，我國未成年人的生存健康權利得到了充分的重視。針對兒童食品、用品質量問題突出的情況開展的“保護明天”少年兒童食品、用品質量監督行動，針對中小學生容易發生交通事故的情況開展的“少年兒童平安回家”活動，不僅保護了少年兒童的生命健康，而且提高了全社會保護兒童的意識。到本世紀初，按照聯合國文件要求制定的中國兒童發展綱要規定的降低嬰兒（5歲以下）兒童死亡、降低兒童營養不良、普及安全飲水等24項目標中，已完成的為20項，佔84％，顯示了兒童生存健康發展的狀況。
十多年來，我國未成年人受教育權得到充分保障，國家在“九五”期間設立的“貧困地區義務教育工程”，總投入達116億元，對改善農村貧困地區辦學條件發揮了巨大作用。中國青少年基金會實施的希望工程，兒童基金會的春蕾計劃等項目，廣泛動員海內外力量，資助中國農村貧困地區的失學少年兒童繼續學業，十多年來，救助了幾百萬貧困失學少年兒童重返校園。
另一方面，自1991年以來，全國各級公安機關依法嚴厲打擊侵犯未成年人合法權益的各種違法犯罪活動，先後開展了四次全國性的“打拐”專項鬥爭。僅2000年，就破獲拐賣婦女兒童案件11萬起，查獲犯罪團夥7673個，解救被拐賣兒童1.4萬名。由11個部委聯合開展的創建優秀“青少年維權崗”活動已經在全國31個省、市、自治區啟動，認真監督未成年人的生存發展環境；各地開展的“創建青少年安全放心網吧”活動，關停了一大批違法、違規的電子遊戲經營場所，一批違法經營者被依法嚴懲。1999年，中央綜治委等推出的“青少年自護教育行動”獲得了“聯合國亞太經濟社會人力資源開發獎”，全國10多個省、市、區都啟動了這一活動，實現了未成年人的自我保護。
3、各地成立了保護未成年人的相應機構，全國形成了保護未成年人的運行網絡。
未成年人保護法頒布後，各省、自治區、直轄市人大常委會委託相關部門，積極進行地方法規的調研、起草、修改、論證工作，31個省、區、市制定了未成年人保護法的實施條例和實施細則，28個省、區、市設立了未成年人保護委員會。各地相繼成立了青少年權益保護部門，具體組織實施維權工作,而且在基層也普遍建立類似的工作機構,各地還建立了青年法律工作者協會、青少年法律與心理諮詢服務中心、婦女兒童法律援助中心等社會化服務組織，這些組織有不少建立在基層單位、青少年宮（活動中心）或社區，直接為未成年人提供各方面的服務；11個部委聯合開展的創建優秀“青少年維權崗”活動，推動了未成年人參與社會監督，維護自身權益，全國共涌現出5萬多個優秀青少年維權崗，監督檢查《未成年人保護法》的執行和落實情況。應該説，十餘年來，在全國範圍內，保護未成年人的工作隊伍不斷加強，初步形成了保護未成年人的實際運行網絡，過去那種未成年人權益受到侵害無處申訴、無人求救的狀況得到了根本的扭轉。
4、關於未成年人保護的研究逐漸形成了團體力量，推動未成年人保護工作的全面發展。
十年來，未成年人保護的理論研究日漸深入，一些未成年人保護方面的研究機構，如未成年人犯罪預防、未成年人法律研究等機構紛紛成立。這些機構結合未成年人保護的實際，深入進行理論研究，並與國際相關研究組織和機構密切合作，取得了積極成果。另一方面，在一些高等院校的法律專業教育中，開設了未成年人法學的課程，也出版了這方面的專著，這不僅培養了一批著重于未成年人保護方向的法律專門人才，而且推動了未成年人犯罪及保護等方面的理論研究，促進了未成年法學作為一門專門學科的逐步建立。這一切都使得我國在未成年人犯罪和保護方面的研究和實踐都處於相對較高的水平。
二、《未成年人保護法》貫徹實施來存在的問題
在取得突出成果的同時，《未成年人保護法》在貫徹實施過程中也暴露出一些問題，主要有個方面。
1、《未成年人保護法》是綱領性的法律，實際操作依據不足。
《未成年人保護法》是一個綱領性的兒童保護法律，對我國未成年人的保護做了全面的規定，原則性較強，對實際操作過程中的一些問題沒有詳細明確的界定。從總體上説，《未成年保護法》更多起的是一種號召、宣傳、倡導的作用，不具備實體法的作用，也缺乏切實可行的操作性。這在實踐中就造成了兩個較嚴重的問題。一是如果侵權方沒有觸犯其他有過法律，如刑法，或是監護人不願或不能主動維護未成年人權益，大多數侵害未成年權益的事件就不能得到應有的追究和處理，受到各種侵害的未成年人，大多數情況下不知道找什麼樣的機構，用什麼樣的方法去維護自己的權益；二是由於法律規定比較原則，一個地區或部門是否真正認真執行《未成年人保護法》，違法的事件和情況是否嚴重，都沒有法律上或者行政上的制約，一個地區的領導對此認識水平高，執行情況就好，未成年人的權益保護的就好，如果領導認識不足，社會管理混亂，未成年人權益受到侵犯的問題就比較突出，而這一切，都只能依賴領導者的認識水平，這也在一定程度上使得《未成年人保護法》的執行轉變成了一種變相的“人治”，法律的實效，法律的強制性和尊嚴，都大大打了折扣。
2、法律規定責任主體較為概括，沒有明確相關部門的責任以及不履行這些責任所要承擔的法律後果。
目前我國未成年人權益保護的情況，無論是一個地區未成年人生存環境不良的群體性問題，還是個別未成年人權益受到侵害問題，大多數都是依靠媒體曝光，引起社會的重視，並且觸犯了其他相關法律，才可能得到追究和處置。《未成年人保護法》對責任主體的規定比較概括，例如學校保護，對於學校責任的規定非常概括，沒有明確具體責任，也沒有學校在違反有關規定時的處罰尺度，不僅學校自身難以執行，學生也不敢輕易追究學校，教師體罰或者變相體罰學生、學校隨意開除學生、因學校設施存在隱患或者學生間因糾紛引發的身體受傷等事關未成年人的事件，幾乎每日每時都在學校裏發生，但真正得到處置的卻是極少數；社會保護方面更是問題突出，一些錄像廳、遊戲廳為了賺錢容留未成年人過夜、有些商販不顧法律規定賣煙酒給未成年人、一些未成年人成為刑事案件中被侵害的目標，有的被拐賣、有的受到惡勢力的控制賣花、乞討等，只有碰到有關方面的集中整治或清理時，這些違法事件才可能得到部分處理，但大多數時候得不到有力的處罰，而城市的管理者並不承擔這方面的任何責任，以至於這種種嚴重侵害未成年人權益的現象屢禁不止，成為都市裏的一種頑疾，其對於未成年人，特別是青春期孩子的危害是十分嚴重的。
3、沒有形成一個能夠有效執行的執法體系。
目前設立在個省市地區的未成年人保護委員會基本上是一個綜合協調性組織，不具備執法的能力和資格。《未成年人保護法》本身可操作性較差，實際生活中也沒有一個完整、嚴謹的運行體制來保證該法的貫徹執行。一般説來，未成年人面對各類侵害，特別是那些違反《未成年人保護法》，但又未觸犯刑法的事件，最多可能獲得一些諮詢、輔導，並不可能找到相應的機構，真正幫助他們，使得侵權行為得到及時果斷的糾正；一些嚴重侵害未成年人權益的事件，往往也要在其他執法機構的檢查、整治過程中，才能得到披露，如2001年重慶市查獲繳淫穢色情出版物166個品種，11.8萬冊（盤），大量的是以青少年為讀者對象的日本色情卡通畫冊和64開口袋書，宣揚暴力、賭博等內容的出版物，宣揚封建迷信的出版物。含有恐怖等妨礙未成年人身心健康內容的出版物等，這是重慶市新聞出版局的檢查結果。
三、進一步完善《未成年人保護法》
完善《未成年人保護法》，是進一步加強我國法制建設的需要，也是未成年人自身發展的需要。同時完善《未成年人保護法》是一個系統工程，需要綜合起來認真研究落實。
首先，對於《未成年人保護法》本身的完善，應以增加法律責任和違法處置等方面的內容，加強可操作性和法律的實效性為重點，同時著手研究、構建以《兒童福利法》等為主幹的未成年人法律體系，包括規定相關政府部門的責任的國家保障的法律制度、以監護制度為核心的家庭立法、以監護代理制度為核心的學校法律制度、符合中國國情的獨立的少年司法制度等等。
其次，要推廣一些地區的未成年人保護的工作機制和模式，下大力加強執法體系的建設，同時要加強社會建設，構建未成年人綜合服務體系。未成年人保護問題涉及到工商、公安、衛生、民政、司法、文化、出版、教育等很多機構，除了法律上對這些部門應盡的職責法律做出詳細、明確的規定外，還需要有實際的執行及監督機制的建設；未成年人正處在成長髮展過程中，有了法律的明確規定，有了嚴謹的執行程序，還必須配之以科學有效地輔導和幫助。近年來，上海等一些地區建立青年局、北京等一些地區建立少年法庭、武漢等地建立青少年成長環境監測評估機制等，都是落實《未成年人保護法》，切實實施保護未成年人權益的積極創舉。應在調查研究的基礎上，認真總結這些地區的經驗和做法，真正建立起未成年人的保護體系和服務體系。
責編：詩曼 |
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