專題:聚焦聯合國60週年首腦會議

	2005年8月11日，伊拉克薩德爾城的居民用破油桶從加油站領取汽油。石油換食品醜聞不僅讓聯合國顏面掃地，秘書長安南也差點在陰溝裏翻船。

　　新京報消息：

　　聯合國改革

　　9月16日，出席聯合國首腦會議的領袖們以鼓掌的方式批准通過了新的聯合國改革方案。新方案在消滅貧窮、反對國際恐怖主義、加強安全及保護人權方面都做了一些嘗試。聯合國首腦會議副主席、瑞典外交部長約蘭佩爾松在大會閉幕式上説，“在三天的時間裏，世界各國的領導人就如何加強聯合國的職能以應對21世紀所面臨的挑戰等問題進行了討論” 。

　　聯合國改革一個重要的目的就是要改革機構本身，使其成為一個高效的組織。成員國因而需要有更多的國際責任感和做出讓步的意願，否則改革只會止步在宣言或者文件上。

　　 困境1 “美國化”傾向

　　作為聯合國總部的創建國和東道國，美國在聯合國發展歷程中扮演著極其重要的角色，也一直試圖在這場改革中塗抹上更多的美國色彩。

　　此次大會是聯合國歷史上規模最大的首腦會議，大約170個國家的政府首腦或國家元首率團參加，希望通過磋商為聯合國找到一條符合21世紀新環境的康莊大道。雖然美國政府對聯合國成見頗深，但布什總統還是帶著他的改革宣言出席了在家門口舉行的大會。

　　布什將人權改革和機構改革作為他此次發言的一個重點。根據布什的設想，應該在聯合國秘書處增加更多的監督人員，通過設立類似于“首席執行官”這樣的角色來監督聯合國的官員，對聯合國官員在卸任前後進行財務和其他項目的核查，以此打擊腐敗問題。而人權委員會也應該識時務地進行改革。

　　雖然攜方案前來，但美國政府並不急於辦這件事。布什班子的成員曾經不止一次地提到，他們並沒有將聯合國峰會看成是進行聯合國改革的最後一次機會。華盛頓外交委員會負責美國與聯合國關係的專家李費因斯坦説，“幾個月來，美國政府對聯合國改革進程表現得並不十分著急……我們現在重新認識到，聯合國對我們是一個必要的論壇，如果我們對它進行某些改變，它將會運行得更加順暢，而前提是為我所用。”對於美國來説，現階段熱衷的是將人權委員會從原有的機構下獨立出來，成為一個人權理事會的組織。正如布什總統在聯合國大會所言，這樣可以保證國際組織保持“中肯的”（立場）。美國駐聯合國大使博爾頓的發言人理查德格雷內爾稱，現在的人權委員會已經是“完全被破壞了”，“它已經被踐踏人權的（國家）控制了。”這一點評述和安南的抱怨相差不遠，安南稱現在一些國家拼命尋求人權委員會的席位，並不是因為他們對提升人權有多大興趣，而是“保護他們自己不被其他國家批評”。

　　而美國對這個人權理事會也有著自己的打算，他們要求理事會的成員國數目不能超過30個，而且必須是能夠在人權問題上經得住安理會問訊的國家。顯然，美國人的意圖有二———第一，要人權理事會向安理會負責；第二，成員國的人權理念要和安理會常任理事國一致，其中最重要的是和美國的人權觀相符。而這兩點是很多發展中國家和中小國家所不願意的，他們希望理事會能夠向聯合國大會負責，價值觀也應該建立在廣泛認同的基礎上。

　　長期以來，美國對人權委員會就不甚滿意，但最近加大批評力度，主要還是受到了國會的壓力。美國國內的保守派對布什政府施壓，要求其有所行動。“控制人權理事會可能成為布什政府的一大收穫，在面對保守陣營時，他可以將此描述成一個具有更廣泛意義的進步和成功。”南希索德伯格説，她是克林頓時期美國政府駐聯合國的一名官員。“不管聯合國大會通過什麼，它的一些深刻問題並不會得到解決。”華盛頓政策專家約瑟華穆拉維奇稱，“美國需要的並不是聯合國在短期內達成多少共識或者成果，而是有多少成果歸於美國或者他的盟友掌握。”這一點在《成果文件草案》出臺過程中就能略見一斑，許多具體性指標在《成果文件草案》中被剔除，換之以寬泛的原則性論述來取代一些具體目標。美國駐聯合國大使博爾頓一向被人認為對聯合國不敬，他曾放言———“不存在聯合國這種東西，只存在國際社會；而國際社會只能由惟一倖存的超級大國領導，這個超級大國就是美國。”他的強硬立場加上出言不遜，以致《華爾街日報》都曾發表文章稱他是“美國國務院中最危險的人”。用一位美國外交官的話説，布什讓博爾頓去聯合國相當於是向聯合國投擲了一顆中子彈。

　　博爾頓曾經對聯合國的改革計劃作出超過750處修改，而當草案被通過時，他作出了難得的滿意回應。他表示美國很高興會員國同意在文件中譴責所有形式的恐怖主義、增加用於發展的資金援助、對聯合國內部進行改革、建立維和委員會和建立人權理事會。而最關鍵的一點，就是這些修改和強調都是美國代表團希望見到的。在人們還在討論當今世界格局是一極還是多極的特點時，美國又一次流露出了領導聯合國的心思。而國際社會所認同的普世標準卻無奈地要經過美國標桿來衡量，這正是聯合國要面對的一大挑戰。

　　 困境2 “錢袋子”危機

　　經濟問題就像是聯合國肩膀上的枷鎖，讓它在行動和作出決議時捉襟見肘，這為一些國家利用經費問題大做文章提供了機會。

　　日本外務省新聞秘書香取良則15日在聯合國向新聞界表示，日本計劃明年要求聯合國就削減日本所交納的會費問題展開集中談判，其理由是“日本目前所交納的聯合國會費與其在聯合國中所發揮的作用不相稱”。

　　此前，日本外相町村信孝也有過類似表示，對自己國家“出錢多、地位低”的現狀表示不滿。在談這件事時，香取良則作出固有的吞吞吐吐狀，説“削減聯合國會費與日本爭取成為常任希望渺茫一事無關”，可謂“此地無銀三百兩”。

　　聯合國憲章第十七條規定，聯合國組織的會費“應由各會員國依照大會分配限額擔負之”。聯合國的經費有兩項：一是正常預算，用以支付主要機構和輔助機構的行政開支和活動費用等；二是維持和平行動經費。除此之外，聯合國還有一些其他活動，其所需經費靠會員國捐款，即所謂預算外資金。它是由捐助國決定用途，並直接交秘書長代管。作為一個依靠會費和捐助維持的政府間國際組織，聯合國本身並不具備造血功能。這就為一些國家利用經費問題大做文章提供了機會。

　　日本今年繳納的會費佔聯合國年度預算20多億美元的19.5％，僅次於美國的22％，這筆會費對聯合國的正常運轉起著重要的作用。

　　日本政府經常以自己是聯合國第二大會費國為由，要求給它安個安理會常任理事國的帽子。雖然目前入常無望，剛剛獲得大選勝利的日本首相小泉純一郎還是在聯大上表示，“日本已經為在常任理事國的位子上發揮作用作好了準備。”近年來，美國國內也一直在叫嚷著利用會費問題提高美國在聯合國的影響力。根據美國國會眾議院在今年6月14日通過的議案，2006年美國應向聯合國支付的會費減少2200萬美元。3天之後，國會又發出通牒，聲稱如果聯合國不按照美國的想法和要求進行改革，美國則要將其應繳納的聯合國會費減半。“只有對聯合國發出這種威脅，才能迫使聯合國進行美國所需要的改革。”議案的提出者、美國眾議院國際關係委員會主席海德表示。根據海德的議案，美國將在2007年和2008年兩次評估聯合國的改革進展，如果美國不滿意就把會費減半。

　　雖然海德的這種“卑劣手法”為人所不齒，但國際社會卻對此無可奈何。而與此同時，通過經濟援助的手段在聯合國換取某些利益的方式也在悄然盛行，只不過參與國都遵守“只做不説”的潛規則。

　　但安理會畢竟不是公司董事會，進入各種理事會也不是花錢買票看演出，僅能用一個錢字就能解決的問題，更何況“金元政治”本來就不應該得到提倡。如何讓聯合國按照大多數國家的意願順暢發展而不因經濟問題裹足不前，已經成為關係到聯合國自身發展的重要問題。但一些分析人士對這一問題的解決並不樂觀，經濟問題就像是聯合國肩膀上的枷鎖，讓它在行動和決議時捉襟見肘，但卻沒有合適的方法予以解決。“這就像隔夜變質的比薩餅，雖然味道不好，但我們還是要吃了它。”一位聯合國官員無奈地説。目前所能做到的只能是防止“金元政治”在聯合國擴散，既不能將它清除也不能將其扼殺。

　　 困境3 發展問題成雞肋

　　在這次峰會上，發展問題再次成為熱點，然而西方國家並沒有承擔起相應的責任，美國甚至拒絕了對發展中國家的援助提升到0.7%的要求。

　　聯合國為世界經濟和社會發展做出了不可磨滅的貢獻。聯合國制定了大量的促進經濟、社會發展、加強人權保護等國際文件，並且提出和推廣了對世界經濟發展模式産生重大影響的“可持續發展”和環境保護等新概念。通過積極籌集資金，許多發展中國家得到了及時的援助。以中國為例，在恢復聯合國合法席位的二十多年中，中國從聯合國開發計劃署得到的發展援助累計達6.5億美元。而眾多的非洲國家正是依靠聯合國的種種援助，許多饑民才能填飽肚子，眾多疾病才現出一絲被控制的跡象。

　　在21世紀，發展問題再次成為熱點，其中尤其以非洲國家的呼聲最為響亮。非洲現有人口8.6億，佔世界總人口的13.6％，而經濟總量僅為世界的1％，貿易額只佔世界貿易總額的2％。在世界49個最不發達的國家中，34個是非洲國家。在全世界38個重債國中，32個是非洲國家。

　　在紐約聯合國大樓舉行的聯合國首腦會議中，會議主持國加蓬總統邦戈便在開幕式上稱，發展已經成為最為關鍵緊迫的問題，他希望此次會議的成果不應僅僅是産生又一個聲明，而應重新確立各國對建立集體應對全球挑戰機制的承諾。

　　讚比亞總統姆瓦納瓦薩在全體會議上發言時説，讚比亞是聯合國關於發展籌資的《蒙特雷共識》的受益者，切身感到促進發展只有發達國家與發展中國家共同努力才能取得良好成效。

　　但是，這一促進發展的目標可能受到巨大的挑戰。作為世界最大經濟體的領導人、美國總統布什在聯大發言時對消除貧困只字未提，反而就反恐和人權問題大談特談，即便涉及到經濟發展，也是在一味強調本國利益。布什稱美國將最終取消所有國內補貼來促進公平競爭，但這一前提是對方市場的進一步開放。這種把戲就像是把錢放入發展中國家左邊的口袋，又從右邊口袋掏走一樣，很難從根本上解決問題。20%的發達國家掌握著全世界80%的財富，如果再加上所謂的美國所吹噓的公平貿易，窮的國家只會變得更窮。

　　而在大會的共同文件中，美國政府也拒絕承諾將對發展中國家的援助提升到0.7%的比重。根據新通過的《成果文件》，新的改革方案在消滅貧窮、反對國際恐怖主義、加強安全及保護人權方面邁出了一步，但輿論卻普遍認為這是一個溫和的倒退。原因在於，它和安南在6個月前提出的龐大改革計劃相去甚遠，安南甚至將這份共識稱為“恥辱”，其中一個重要的原因就是該文件並沒有在消滅貧困、促進發展問題上邁開步子。

　　至於千年發展目標，那很可能會成為國際社會歷史上的一個笑柄。五年前，聯合國成員國在千禧年的歡慶氣氛中制定出千禧年目標，即在15年之內將世界的貧困人口減少一半，保證所有孩子的基礎教育。各國協力控制對人類造成極大危害的疾病，降低嬰兒及産婦的死亡率，同時還要加強婦女的平等權利以及減少環境污染。從制定到現在，時間已經過去了1/3，但沒有任何跡象顯示大家有能力完成這一龐大目標。

　　 困境4 誰來監督聯合國？

　　姑且不論呂貝爾斯性騷擾醜聞，一宗石油換食品醜聞就把聯合國搞得顏面無存。聯合國如何避免再一次腐敗，靠自查機制還是服務全人類的道德約束？

　　聯合國改革一個重要的目的就是要改革聯合國機構本身，使其成為一個高效的組織。在接連爆出聯合國官員性醜聞、石油換食品計劃腐敗案等一系列灰色事件後，聯合國已經成為美國國會一些議員口中“腐敗無能”的代名詞。尤其是在這兩年被炒得沸沸颺颺的石油換食品醜聞，不僅該項目主管塞萬深陷其中，就連秘書長安南也險些陰溝裏翻船。

　　安南之子科喬安南利用父親威望獲得該項目訂單，讓安南難堪不已。雖然在9月份出臺的調查報告中並未將安南列為有罪之人，但他也難逃失察之過。“聯合國在體制上存在的弊端是産生腐敗案的深層次原因。”報告中這樣描述聯合國面臨的危機。“聯合國需要改革，現在就需要，”獨立調查小組負責人保羅沃克在發佈該報告的記者招待會上説，“現在不僅僅是一個計劃的問題，我們不得不去審視整個機構。”即便是出現了令人震驚腐敗事件，在國際社會的重重壓力下，安南也僅能成立獨立調查小組進行徹查。對於這樣一個當今世界最龐大的國際間政府組織，到底誰應該對其運轉起到真正的監督作用，這已經是一個迫在眉睫的問題。按照憲章，成員國有義務對聯合國機構和員工進行監督，但這一效果顯然並不十分理想。由於牽涉到人手和政治利益的原因，許多國家對於風平浪靜的表面更加滿意，而並不太想讓這個國際權威組織處於尷尬之下，這就為可能産生的腐敗提供了較為寬鬆的環境。難怪美國人主張將聯合國改造成一個大公司，改變國家的代表制而實行僱員制等，其中一個重要原因就是想讓聯合國處在更加健全的監督機制下。

　　此外，在加上外交豁免權的保護下，即便是拿著聯合國高薪的官員有時也難以抵禦誘惑。根據石油換食品獨立調查小組的報告，塞浦路斯老外交官、在聯合國供職多年的塞萬被指利用職務之便幫助非洲中東石油公司（AMEP）獲得伊拉克石油銷售合同，並從中獲取約15萬美元的回扣。而塞萬的一名手下、52歲的俄羅斯人雅科夫列夫曾經負責石油換食品計劃的採購工作，有證據顯示，他從外國公司中至少收取了95萬美元回扣，並存入海外賬號，而行賄公司也因此共獲得了大約7900萬美元的合同。

　　一直以來，安南都聲稱自己和腐敗並沒有關係，調查報告也還了他一個清白，但他還是表示：“寧可聯合國從來就沒有接受過這個計劃（石油換食品）”。雖然這可能是一時氣話，但如果聯合國再次承接到類似規模的救助項目，該組織如何能夠避免再一次腐敗呢？難道僅僅是依靠聯合國本身的自查機制或者是服務全人類的崇高道德約束？聯合國每年的財政預算為20多億美元，如果從事特殊援助項目，涉及資金將更加龐大（石油換食品項目高達640億美元），因而建立一個獨立第三方的監督機構變得尤為迫切。

　　至於類似呂貝爾斯性騷擾醜聞，也並非一個特例。2004年4月，一名在難民署工作的女職員指控難民署高級專員呂貝爾斯對其性騷擾，在一次會議結束時，呂貝爾斯從後面抱住她的腰，並把自己的腹股溝往她身上蹭。呂貝爾斯堅稱自己只是作了一個表示友好的舉動，所謂“性騷擾”只不過是對這個舉動的誤解。但聯合國內部監督事務處對此進行調查後發現，至少有4名婦女稱受到了呂氏的性騷擾，並願意匿名接受詢問。終於，呂貝爾斯于2005年2月遞交了辭呈。不過，這種事情在其他地方也在一直髮生著，並不會因為發生在聯合國官員身上就會有多麼與眾不同，重要的是這些聯合國違規者能否像普通性騷擾者一樣接受懲罰？這個在世界各地都有分支機構的龐然大物的員工們到底應該接受何種法律環境的約束呢？在安南找到合適的解決方法之前，這些問題都會成為一些人攻擊聯合國組織混亂、效率低下的説辭。

　　聯合國改革的目的有三個，其一是提高聯合國的辦事效率和應對各種新威脅和新挑戰的能力，在國際社會發揮更大的作用；其二是使聯合國成為更加公正，更加主持正義的國際組織，包括使發展中國家的呼聲在聯合國得到更多的體現，發展中國家的利益在聯合國得到更好的尊重；其三是成為多邊合作的典範，堅決反對單邊主義的國際行為。但是要實現這些目的，成員國需要有更多的國際責任感和做出讓步犧牲的意願，否則這一改革可能還會長久地停留在宣言或者文件上。（記者范輝）

責編：李婷