評述：新決議草案並未改變美國的重建戰略

央視國際 (2003年09月05日 14:40)

　　中國日報網站消息：北京時間9月4日，美國向聯合國安理會常任理事國散發了一份新伊拉克決議草案。該草案要求聯合國出面組織和授權派遣一支多國部隊，前往伊拉克執行穩定和安全使命。由於新議案草案代表著布什政府是否願意改變其伊拉克重建戰略，因而受到了國際社會的廣泛關注。

　　新議案反映了布什政府內部複雜的官僚鬥爭

　　從今年6月中旬以來，美國的伊拉克重建政策就開始遭受廣泛的國際和國內批評。一直被授權負責伊拉克重建計劃制定和落實具體重建工作的美國五角大樓開始坐不住了。7月中下旬，國防部副部長沃爾福威茨親往伊拉克進行了為期5天的實地考察。7月24日，沃爾福威茨發表公開講話，正式承認五角大樓在重建計劃上犯了一系列錯誤，並提出要對重建計劃進行修訂。但對向來以“鷹派”著稱的五角大樓實際掌權的文職人員來説，他們並不想改變以美國為主、通過美英聯軍的軍事佔領和組織非聯合國授權的多國部隊進駐伊拉克作為補充的方式，仍然想要緊緊抓住在伊拉克的美國主導權不放來完成美國治理下的伊重建工作。

　　然而，兩個因素推動布什政府傾向於加強同聯合國合作。首先，沒有聯合國的新決議，美國無法指望更多的國家向伊拉克派兵。例如，布什政府要求印度向伊拉克派遣1.5-1.8萬名士兵參與國際穩定部隊，但印度明確表示，沒有聯合國的授權，印度不會這麼做。持同樣立場的國家還包括美國認為和自己很親近的巴基斯坦和土耳其。其次，駐伊美軍中的高級官員深知目前伊拉克局勢的危險性和美軍在人數上的不足，要求布什政府向聯合國做出新的妥協以換取更多的國際支持。例如，拉姆斯菲爾德宣佈到今年11月將撤出4萬名美軍士兵，但問題是，幾乎沒有伊拉克之外的美軍士兵可以替換伊境內的士兵。

　　7月27日，美國參謀長聯席會議主席邁爾斯在卡塔爾與新任美國中央戰區與駐伊部隊司令約翰阿比扎伊德舉行了長時間會晤，邁爾斯決心通過外交途徑解決美國軍方目前在伊拉克面臨的巨大壓力。8月8日，他前往克勞福德對布什總統進行説服工作。邁爾斯的立場得到了美國軍方多數將領和參謀長聯席會議的支持，並與前任參謀長聯席會議主席、現任國務卿鮑威爾一拍即合。

　　8月19日在巴格達發生的聯合國駐伊拉克辦事處爆炸案成為了一道“分水嶺”。美國國務院和美國軍方決定抓住時機，擴大伊重建進程中與聯合國的夥伴關係，讓聯合國加深參與，為美國主導重建分憂解難。8月21日，鮑威爾與聯合國秘書長安南進行了會談，提出了要求聯合國擴大參與的願望。8月22日，安南秘書長做出了正式回應。在前往巴西參加德梅洛悼念儀式之前，安南表示，聯合國不會離開伊拉克，將會繼續執行應有的使命；擴大聯合國對重建的參與可以實現，但關鍵不是與美國只是分享“負擔”，最重要的是分享“決策”和“責任”。這也正應了一句西方國家的諺語：“天下沒有白吃的午餐”。

　　除了加強與聯合國合作之外、布什政府目前沒有其他選擇

　　即便如此，五角大樓的“鷹派”仍一如既往地宣傳美軍在伊重建中的進展，強調一切都在美國的掌控之中、美國不需要聯合國新的介入。布什政府從政治上考慮，擔心如果轉而尋求與聯合國加強合作，將會留下其伊拉克政策“搖擺不定”的印象、給國內政敵授之以柄，因而也是猶豫不決。8月20日之後，美國國內出現了圍繞著要求聯合國派兵、但又如何與聯合國進行分權新的爭論。

　　對美國來説，要想解決目前在伊拉克安全問題上的困境只有兩個辦法：一是擴軍，以便招募更多的兵員替換美國在全球其他地區的駐軍，以便“省出”更多的軍事力量投入到伊拉克，在伊拉克現有權力分配架構下解決重建中的安全問題；二是向聯合國做出分權讓步，以換取聯合國通過新的決議，讓聯合國授權組織的多國部隊來填補在伊穩定部隊的缺口。國防部“鷹派”想要維持現狀的政策遭到了普遍的批評。

　　如果選擇大規模擴軍，不僅將大大提高國防預算支出，增加政府預算赤字，最重要的是，在目前美國駐伊士兵生命頻頻受到威脅、死亡數字不斷攀升的情況下，選擇這一辦法有著相當大的國內政治風險。8月25日，美國防部長拉姆斯菲爾德提出，美國不打算擴軍，而是將最大限度地發揮現有戰鬥力。這算是將擴軍的大門暫時給關上了。

　　既無法擴軍，就必須選擇與聯合國合作。國務卿鮑威爾與參謀長聯席會議主席的意見開始佔據上風，並得到了美國國會絕大多數議員的贊同。副國務卿阿米蒂奇在8月26日公開表達了美國將追求聯合國授權的多國部隊的觀點，並得到了軍方將領們的積極支持。對布什政府來説，向安理會正式提出新議案，謀求聯合國新的參與事實上也有諸多政治上的好處。首先，這可以轉移美國公眾的視線，減弱目前其伊拉克政策在國內飽受的批評；其次，可以向全世界展示美國在伊重建問題上的靈活性，改善布什政府的外交政策形象。特別是布什按計劃將在9月前往聯合國大會發表演講。如果這時在外交上不能拿出點“新東西”，布什的聯大演講恐怕回聲寥寥；第三，改變國際社會不願意積極出錢出人參與伊重建的尷尬局面。美國一位外交官曾戲謔性地形容説，“美國幾乎敲遍了世界上可以敲的任何一扇門，為伊重建找錢、找軍隊，但得到的回答幾乎都是同樣的：我們需要新的決議”。為此，布什最終拍板批准，新議案草案也終於在9月4日正式提交給了安理會。

　　新決議草案中布什政府的讓步非常有限

　　然而，美國在新議案中所做的讓步其實是非常有限的。這份新草案要求聯合國授權組織多國伊拉克穩定部隊，但指揮權依舊由美國控制；同時，草案要求直截了當地宣佈美國一手指定的伊拉克臨時管理委員會為伊拉克合法的“臨時政府”，未來伊拉克政府和伊主權的恢復都必須在該委員會的運作中實現；而草案的讓步是為美國駐軍制定時間表，為伊憲法與大選的進行制定時間表，並象徵性地擴大了聯合國在伊政治重建中的監督權和參與權。

　　因此，新決議案並非是布什政府調整其伊拉克重建戰略所邁出的實質性步伐，相反，布什政府採取的是“退一步、進兩步”的方針，力圖繼續堅持和維護美國在伊重建問題上的主導權。8月通過的聯合國安理會1500號決議只是“歡迎”伊拉克臨時管理委員會，新決議草案要求“確認”該委員會為合法的臨時政府，無非是為了讓聯合國“擴大的角色”不能改變美國在重建中已經完成的工作和計劃。另外，美國軍方支持該議案，主要是為了能有更多的國際部隊進入伊拉克負責一般意義上的值勤和治安工作，可以讓美軍士兵騰出手來，集中精力同追剿薩達姆殘余勢力，並同美國所認定的敵人作戰。雖然在聯合國以往的維和行動中有一慣例，那就是哪個國家派出的維和部隊人數多，哪個國家來出任多國部隊的指揮官。這似乎也為美國指揮聯合國授權派出的國際穩定部隊提供了法律依據；但伊拉克重建不是一般意義上的維和，多國部隊進入後的政治意義和國際意義要遠遠高出一般的聯合國維和使命。新決議案一旦通過，必須明確説明聯合國授權的多國部隊的實際角色，必須伴隨著聯合國機制在伊重建中地位的恢復和發展。（朱鋒）

責編：姚志剛