向深層次推進國有企業改革

中央關於制定“十五”計劃的《建議》指出，結構調整和經濟發展，歸根結底要靠改革。而國有企業改革，是整個經濟體制改革的中心環節。“十五”期間，深化國有企業改革，對於促進國民經濟的結構調整和快速發展有著極為重要的意義。     經過各方面的共同努力，今年我們可以基本實現國有企業三年改革與脫困的目標。國有企業改革的進展，對我國經濟在亞洲金融危機衝擊和通貨緊縮趨勢影響的環境中，保持持續快速增長，起了重要作用。但同時也要看到，三年改革與脫困是一個階段性目標，實現這個目標絕非國有企業改革的結束，而是深化改革的新的起點。要把國有企業轉變為自主經營、自負盈虧的市場主體，使國有企業建立起不斷進行技術創新和提高效益的內在機制，還有艱巨的工作要做。     深化國有企業改革的核心問題是探索國有制新的實現形式，使之同市場經濟相銜接。這就要求通過一系列制度創新，架構起與這一目標相適應的國有企業的産權結構、組織結構和利益結構，形成新的經營機制。歸結起來，就是建立“産權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。為此，要著力抓好以下幾個方面的工作。     推進多元投資主體的股份制改革     為了實現國有企業既保持國有制，又能自主經營的目的，國有企業的所有權同經營權必須分離，同時又要保持所有權對經營權必要的制約。經過實踐，實行股份制比其他辦法更有助於解決這個問題。一是股份制可以引入多元投資主體，有利於所有權與經營權以及最終所有權與法人財産權的分離；二是股份制企業通過建立規範的法人治理結構，確保出資人到位，有利於防止所有者被架空，形成“內部人控制”；三是股市的公開披露制度，可以使上市公司的生産經營受到股東和公眾的廣泛監督；四是實行股份制，對重要企業國有資本要控股，其他企業不必都控股，這樣，國有資本可通過控股、參股等形式，一方面使有限的國有資本集中用於更必要的領域，優化其結構和配置，另一方面又可用少量國有資本支配、帶動更多的社會資本，放大國有資本的作用。同時，它還能有力地促進其他所有制經濟的發展。     在黨的十五大、十五屆四中全會精神指引下，國有大中型企業的股份制改革取得了可喜進展，股份制的活力和生命力明顯顯現。不足的是，國有獨資公司還比較多，在多元投資的股份制企業中，國有股獨大的公司又佔絕對多數。這説明股份制改革還不夠規範和深入，應當繼續加以改進。要按照《建議》的要求，鼓勵國有大中型企業實行股權多元化的股份制改革，有條件的應規範上市。     探索國有資産管理的有效形式     這是實行政企分開的必然要求，也是確保出資人到位，建立規範的法人治理結構的重要條件。在國有企業改革中，為了做到既政企分開，使企業自主經營，又保證出資人到位，並使出資人的職權同其應負的經濟責任相統一，就需要政府把行政管理的職能同國有資産所有者代表的職能分開，建立國有資産管理、監督和營運的體系和機制。經過探索，在這方面已初步形成了一個總的架構，這就是十五屆四中全會提出的：“國家所有、分級管理、授權經營、分工監督。”即國務院代表國家統一行使國有資産所有權，中央與地方政府分級管理國有資産，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資産。這樣，政府在保有國有資産最終所有權的前提下，授權母公司及控股公司作為國有資産的經營實體，並以所投資本、所持股份出資人的身份在企業到位。這就為克服政府既是裁判員又是運動員以及在企業的經營決策中權責脫節的弊病，指明了原則和方向。     落實這個架構，有幾點是需要著重加以研究的：一是政府作為最終所有者代表的職能由哪個部門承擔，是一個部門還是幾個部門？如由一個部門承擔，這個部門如何處理好同政府其他部門的關係？由幾個部門承擔，這幾個部門又如何協調相互之間的關係，以避免由於所有者職能的分割而形不成統一意志？二是授權、委託的層次以多少為宜？層次太多，鞭長莫及，難以嚴格管理；層次太少，又會導致控股公司太多，不利於集中統一管理。三是如何在各個授權、委託層次建立起嚴密的制度和機制，使授權、委託者與被授權、被委託者都既能出於公心行使職權，又能充分發揮積極性，創造性地開展工作。     建立規範有效的法人治理結構     這是進行公司制改革，建立現代企業制度的核心，也是架構新的産權結構，把企業在所有權約束下充分行使經營權的機制從制度上具體加以落實的關鍵所在。其中，最主要的是要明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的機制。經過幾年的公司制改革，我們在這方面取得了一定進展，但如何結合中國實際把法人治理結構規範有效地建立起來，還有待做紮實細緻的工作。比如，如何正確處理“老三會”同“新三會”的關係，就是長期困擾我們的一個難題。黨的十五屆四中全會在總結實踐經驗的基礎上，明確提出了解決這個問題的原則辦法，把發揮企業黨組織的政治核心作用和加強民主管理，同建立法人治理結構結合起來，取得了很大突破。當前要在認真落實上下功夫，抓緊形成具體的規範、制度，並嚴格執行。只講原則，不去結合實際認真落實，或者有章不循、有規不依，使制度流於形式，是目前相當普遍的現象。這是改革難以取得實質性進展的重要原因，必須切實加以扭轉。     面向市場轉變企業經營機制     這是把競爭機制引入國有企業，使企業成為市場競爭主體的必備條件。産權結構、組織結構的改革，為企業經營機制的轉換創造了前提，但新的機制並不能自然形成，還需要進行相應的改革和制度創新，形成相應的利益結構。黨的十五屆四中全會提出國有企業要形成一系列新機制，主要有以下幾個：     （1）企業優勝劣汰的機制。這是在企業之間引入競爭機制，使優勢企業能夠在競爭中發展壯大，落後而又不能扭轉落後局面的企業則遭到淘汰，退出市場。建立這種機制，就是既使優勢企業能通過市場競爭獲得自主發展的條件，又使被淘汰的企業有退出市場的法定通道。這樣才能新陳代謝，推動企業不斷進步，促進國有經濟的整體素質不斷提高。     （2）經營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減的機制。這是把競爭機制引入企業內部，徹底打破“鐵交椅”、“鐵飯碗”和“大鍋飯”，建立各方面的責任制度和相應的激勵機制和約束機制的內在要求。要制定與現代企業制度相適應的經營者考核、獎懲和任免制度，勞動用工制度以及合理的收入分配製度。     （3）技術創新的機制。國有企業要不斷發展和增進效益，必須不斷推進技術進步和創新。在傳統經濟體制下，企業既無技術進步的動力與壓力，也缺乏進行技術開發的必要財力和權力，因而技術停滯，效益低下。改革開放以來，情況有了明顯改變，但並未從根本上解決問題。隨著改革的深化，必須在建立企業技術進步機制上狠下功夫，使企業真正成為技術創新的主體。     （4）國有資産保值增值的機制。在傳統經濟體制下，國有資産管理缺乏嚴格的責任制度及相應的機制，存在著誰都負責又誰都不負責，甚至誰都可以拿的現象，造成國有資産的鉅額損失與流失。改革開放以來，一方面企業經營自主權不斷擴大，另一方面所有權約束弱化，對經營者的監督機制也不健全，國有資産大量流失的情況時有發生。要管好用好國有資産，除了搞好上述幾個方面的工作，還要強調三點：一是建立健全嚴格的財務管理制度，包括企業預算、決算和審計制度，並在財務管理中運用現代技術手段，堵塞各種漏洞。會計師必須符合任職資格，並確保其獨立行使職權。二是建立規範的監督制度。前兩年國務院對一些重點國有企業派出稽察特派員，通過查賬監督企業的生産經營，取得明顯成效。最近，中央在總結經驗的基礎上，對重點國有獨資和國有控股企業建立了外派監事會制度，以進一步規範和加強監督機制，對此要認真加以落實。三是嚴肅執法，深入持久地進行反腐敗鬥爭。不僅要依法嚴懲貪污、受賄以及侵吞國有資産的犯罪行為，而且要依法懲處瀆職行為，反對奢侈浪費。     把國有企業改革同改組改造以及國有經濟佈局的戰略性調整結合起來     深化國有企業改革，必須著眼于搞好整個國有經濟。事實上，國有企業改革勢必涉及企業的聯合、兼併，涉及國有經濟佈局的調整；而搞好國有經濟佈局的戰略調整也是推進國有企業改革的重要前提。應按照有進有退、有所為有所不為的原則，著眼于提高國有經濟的整體素質和控制力，調整結構，突出重點，優化配置。對關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國有經濟必須佔支配地位；在支柱産業和高新技術産業，國有經濟要保有重要的骨幹企業；而在其他一般性行業，則應更多地發揮包括個體、私營經濟在內的其他所有制經濟的作用。國有經濟佈局的調整，應以企業為主體，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。政府要加強宏觀調控和政策引導，但切忌用行政指令直接干預企業的聯合改組。隨著股份制改革的深化，各種所有制經濟相互聯合、相互參股，混合所有制經濟將不斷發展，這將對國有經濟佈局的調整和國有企業的改革發揮日益重要的作用。在這裡，公有制有效實現形式的探索，同整個所有制結構的調整和完善緊密地結合在了一起。     搞好金融、勞動、社會保障等配套改革     國有企業改革是一項複雜的系統工程，涉及許多方面的工作。優勢企業的改革、改組和發展，落後企業的關停並轉，都要碰到職工的下崗與安置，債權、債務的處理，資金的融通與支持等一系列問題，處理不好就會影響社會穩定和改革的進程。所以，必須正確把握改革與調整的力度同各方面承受能力的關係，積極有序地推進改革。同時，必須搞好配套改革，加快社會保障體系建設，擴大勞動就業門路，規範和發展要素市場尤其是資本市場，等等。     2000年10月31日