央視國際 www.cctv.com 2006年03月01日 10:24 來源：
CCTV.com消息（央視論壇2006年2月28日播出）：
主持人：張羽
嘉賓：張曉鵬 公安部治安局副處長
周漢華 中國社科院法學所憲法行政法室主任研究員
策劃：楊紅
編輯：孟穎 孫碩
主持人：觀眾朋友，晚上好，歡迎您收看今晚的《央視論壇》。從3月1號起，一部和我們社會生活密切相關的新法律將正式實施，與此同時，一部已經實施了近20年的舊條例將廢除，這個新法律就是《中華人民共和國治安管理處罰法》，廢除的舊條例就是《中華人民共和國治安管理處罰條例》，那麼新法律跟舊條例相比的話，有什麼新意，有什麼變化，會對我們的社會生活産生什麼樣的影響，就是我們今天要聊的話題。首先介紹一下演播室的兩位嘉賓，一位是公安部治安局的副處長張曉鵬先生，歡迎您。一位是中國社科院法學所憲法行政法室主任研究員周漢華先生。
這樣，我們在聊這個話題之前，我們首先了解一下新出臺的《治安管理處罰法》。
短片：《治安管理處罰法》簡介3月1日開始實施的《中華人民共和國治安管理處罰法》，共分六章，總計119條，對擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權利、財産權利以及妨害社會管理的行為和處罰，分別作出了詳盡的具體規定。相對原《治安管理處罰條例》只有警告、罰款、拘留，新的治安處罰法的在種類上增加了“吊銷公安機關發放的許可證”等項，同時，擴大了應受處罰的範圍，加入了100多種具體情形，一些社會生活中百姓反映強烈的行為，如：違反關於社會生活噪聲污染防治的法律規定，製造噪聲干擾他人正常生活的，也都有相應的罰則。此外，通過嚴格處罰程序和執法監督，尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴，也成為新的治安管理處罰法引人注目的亮點。
主持人：我們可以看到新法替代了舊條例，那內容上有什麼區別嗎？就是新法比舊條例增加了哪些內容呢？
張曉鵬：我是一直參加這個法的立法工作，從我們最開始公安部做前期起草工作開始，包括後來經過國務院，經過全國人大常委會這個立法階段，這個法律的內容一直是有一個，我個人的一個講法，是一個顛覆性的變化，尊重和保障人權的理念，特別是人性化，或者説以人為本的精神，一直貫徹在整個通篇裏面的。所以説，從基本的立法目的，到立法精神，還有基本原則，當然還包括我們實體中的很多行為，特別是程序不斷完善，包括執法監督增加了一些章節。
周漢華：對，我想從一般公眾的角度來看，可能就是説法和條例的變化，可能很直接的一個方面就在於這個法對於違反治安管理的處罰的行為，這個範圍確實是實質性地擴大了。
主持人：就是新法比舊條例執法範圍要擴大了。
周漢華：就是説很多原來沒有在條例所規範的行為範圍內的一些行為，現在都可以根據這個新的法來加以治安管理的處罰，我想這是其中一個很大的變化。所以我想它實際上是一個既充分給公安機關授權，同時又盡力地使這個執法的過程，執法的程序，來符合現代法治的一些基本原則和要求。
主持人：為什麼在這個時期要出臺這樣的新法，這種變化意味著什麼呢？
張曉鵬：其實最開始在制定《治安管理處罰法》，或者最開始修訂《治安管理處罰條例》的同時，主要是基於當時1996年在修訂《刑法》，新的《刑法》從1997年實施以後，《治安管理處罰條例》在一定的實體方面，是跟《刑法》有一個銜接的，有一些《刑法》規定構成犯罪的行為，如果情節顯著輕微不構成犯罪，那麼有一部分屬於應該給予治安管理處罰的。實際上這次《治安管理處罰法》，大家看到一些資料，説新的行為有54條，有200多種，我自己也數了一數，我説如果按照一個頓號的話，如果按照比如説毆打，或者其他方式故意傷害他人身體的，或者我們講偽造、變造國家機關公文證件的，如果按照偽造、變造是一種的話，可能要有更多的，不是兩百多種，應該是六七百種。比如新增加的一些行為，包括引誘或者欺騙，或者利用他人進行乞討的，後來《刑法》最新的修正案，出臺了一個組織他人乞討牟利罪，當然我們現在處罰法跟這個也是銜接的。這個也是按照一些社會治安管理的需要增加了一些行為。
周漢華：我覺得法的修改的背景，可以從很多不同的角度來對它進行分析，比如説，我們現在大家更多地住在一個（樓裏），從原來的街坊鄰居，現在都變得住在一個樓道裏，共用一個電梯，這個時候你再溜一條狗在電梯上可能都不一樣，所以就會出現很多新的問題。所以我覺得這個法，如果從社會發展的角度來説，是要回應社會發展的。
主持人：很多內容是舊條例原來不包括的。
周漢華：對。因為社會發展了。另外我覺得可能從社會治安的形勢來看，公眾也要求就是説政府機關能更多地，尤其是公安機關更多地提供一個安全保障的環境。從更高一個層面，實際上我們公共産品，或者説我們社會管理和公共服務的提供，實際上相應地是滯後的，我們發現有時候公共産品的定價太高，大家沒法用，比如説我們去買一個房，你會發現即使是律師或者説法學的教授，你碰見了無理的開發商，你很難去用這種傳統的民事救濟機制，能夠救濟自己的權利，比如説街坊鄰居養了一條大狗，嚇得你孩子哇哇叫，這個時候包括我們的民事的，也包括一般的司法訴訟的程序，很難用得上去，就像我們自己都很難去用上。我們有時候只能忍氣吞聲，你學了一輩子法律，但也沒法用，因為成本太高了。這個時候就需要完善公共産品服務，這個時候我想治安管理處罰作為一種手段，所以把很多的任務加到公安機關的身上，這也有它的一個必然性。
主持人：就你從一個學者的角度來看的話，這次新法最大的亮點在哪兒，最大的爭議點在哪兒？
周漢華：我覺得新法最大的亮點還是實現了一個立法觀念上的變化，剛才張處長也講到以人為本的理念，那麼在程序上，來規範治安管理處罰的決定的過程，甚至包括引入一些新的制度，比如説引入了聽證的制度等等。但是另外一個方面，在它必須履行職能的領域，這一次授權也是非常充分的，可以説在很多原來不屬於治安管理的處罰的一些行為，都納入到了這個領域，比如説，我們在廢除收容遣送制度的時候，當時對於生活無著落的流浪乞討人員的救助辦法裏面，沒有任何相應制約的措施，那麼從國際上來看，任何一個國家沒有説對搶討、搶要的，沒有任何規範和沒有制約的，那麼這一次在《治安管理處罰法》裏面彌補上了這個漏洞。
主持人：新法跟舊條例相比的話，第一個是立法精神發生了變化，第二個就是執法範圍、管理範圍擴大了，我們對執法範圍擴大也進行了一個梳理，我們來看一看。
短片：新法擴大了處罰範圍與舊的《治安管理處罰條例》所規定的8類73種受處罰範圍相比，新的《治安管理處罰法》變化為5類283種，針對近些年出現的一些新的社會情況，如：因擾亂體育比賽秩序被處以拘留處罰的，可以同時責令其十二個月內不得進入體育場館觀看同類比賽；違反規定進入體育場館的，強行帶離現場；對於非法侵入計算機信息系統；投放虛假的危險物質擾亂公共秩序的行為，擾亂重大活動期間治安秩序的行為等，也都有相應的具體規定。另外，新的《治安管理處罰法》還針對與百姓生活相關、社會反映強烈的違法行為作出了處罰規定。如：飼養動物干擾他人正常生活的，反復糾纏、強行乞討，偷窺、偷拍、竊聽、散佈他人隱私的，利用計算機信息網絡、電話以及其他通訊工具傳播淫穢信息的，刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的；都將受到相應的治安管理處罰。
主持人：咱們從這個片子當中看到，其實現在社會上出現的一些新的現象，比如以前寵物傷人，寵物擾人，這是不在管理範圍之內的，現在在管理範圍之內。那麼具體是怎麼一個處罰方法呢？
張曉鵬：現在按照《治安管理處罰法》的規定，飼養寵物干擾他人正常生活的，應該給予警告。那麼放任寵物去干擾他人正常生活的，有一個罰款的處罰，應該給予兩百元以上五百元以下的罰款，如果説驅使寵物傷害他人的，那麼按照我們前面的相關條款，按照故意傷害他人身體進行處罰。從我們維護小區居民的一些基本生活權益和環境來講，是一個人性化的規定，但是我個人一直覺得，在情節較輕的時候，我們可以適用治安調解。我們還是應該以化解矛盾為主，公安機關更多地介入給予一些處罰，如果説驅使動物傷害他人，按照相關的條款，是可以給予拘留處罰的。那麼如果説確實因為寵物管理不善，傷害他人了，給予一個拘留處罰，我覺得有些時候對鄰里矛盾來講，不一定效果很好。
主持人：前一段我們看到新法當中，媒體也有過報道，總結説現在發“黃段子”也屬於違反治安管理法，是這樣嗎？
張曉鵬：對，現在應該説很多媒體，應該説對這一條很關注的，從這一條規定本身來看，確實有很多模糊性，就是説發淫穢的，還有色情的，還有其他信息干擾他人正常生活的，這裡面有一些環節確實在界定當中是比較困難的，所以在治安管理處罰法裏面，在一個缺少像刑事司法程序制度的前提下，來界定這一些，確實有一個標準本身不好界定，再一個就是相應的程序上怎麼保障實施的問題。
主持人：比如我的手機就經常接到我朋友給我發的一些俗稱“黃段子”的笑話，那這種行為是不是違反了治安處罰法呢？
周漢華：我想，這一條立法原因有這麼幾點，或者説把握這一行為有這麼幾個要點，第一個要多次發送，偶爾為之可能不算。
主持人：確實我的朋友給我經常發。
周漢華：過年過節就發。
張曉鵬：過年過節現在群發的很多，有一些帶有，當然我們新的法律規定還是恐怖淫穢信息，但是我想首先這裡邊，剛才周老師講的，最重要的一點，你必須要構成干擾他人正常生活，如果認定這個行為，也應該以收信人自己是不是認為達到一個干擾，有一個主觀的感受而定，我想這一條剛才周老師的觀點我基本上是同意的，這一條有點模糊，如果説真是，比如咱們經常在一起發短信息，平常都沒有什麼反應，如果説哪一天我情緒不好，你發送幾個來，我説你干擾我的生活。我想這一條，我們也希望各地公安機關在執行過程當中，還是要多以調解，或者適用一些其它調和的手段，還是一般不要以這一條來處罰，因為我覺得這個操作起來比較模糊。
周漢華：因為實用的時候，不光是你收信人自己的個人感受，有些案例裏邊，讓自己家裏看見了，或者讓配偶看見了，有些段子就造成了一些家庭成員不和，如果這種情況下，再來界定的話，就更增加了難度。
主持人：我注意到新出臺的法律，有一個特點，就是很多規定地很細，包括具體的行為，為什麼要規定這麼細呢？
周漢華：我理解，也算這一次修法的一個亮點。因為原來在每一種治安管理處罰的行為和相應的處罰下邊，規定的自由裁量權的幅度非常大，這一次它把一天到五天，比如説五十塊到二百塊，二百塊到五百塊，甚至更高的罰款，把它規定的，相對應的每種行為，規定得更細一些。這樣就是更好地能夠規範公安機關的執法行為，同時實際上對於公眾來説，也有一個合理的預期，就是知道自己的行為對號入座，到底大致于在哪個範圍裏頭。
主持人：違法的成本有多高。
周：違法的成本，對，有這個問題。
主持人：這種處罰範圍擴大了，是不是意味著警察的權力大了？
張曉鵬：我想這個問題也是現在媒體還有一些理論界比較關注的一個問題。大家看起來條數和種類增加了很多，比如剛才講到了“黃段子”的問題，講到了寵物傷人的問題，還有包括講到製造噪聲干擾他人正常生活的問題。我個人覺得，還是應該更好地理解為公安機關的責任比以前更重了，如果説你不能夠依法履行這些法律賦予你的職責的話，可能會導致一些不作為或者亂作為，恐怕權力還只是一部分，應該説我們依法來履行法律職責的要求比以前更高了。
周漢華：如果從全球的範圍來看，應該説尤其是從“9.11”之後，各國都出現了一個警察權力擴大的趨勢，有一個客觀性，但另外一個角度，實際上就是説在擴張的同時，剛才張處長説的，實際上也意味著責任增大。實際上同時我想第三點上，除了責任之外，還應該相應地對警察執行這個權力，行使這個權力，相應到監督和制約也應該同步地增加，這樣才能夠在國家權力，因為警察權力代表了國家的權力，和公民的個人權力之間，建立一個有效權衡，任何一個偏廢可能都不是一個很理想的結果。
主持人：在草案由人大審議，最後通過的過程當中，關於警察權力的擴大和所有的監督，當初有沒有爭議或者有沒有變化？
周漢華：據我所知，應該説最後通過的文本和當初國務院提上去的草案來比，應該説變化還是非常大的。比如説在治安管理處罰的種類上，草案規定了有六種，甚至包括責令停産停業。
張曉鵬：國務院報送到人大的草案有六種。
周漢華：對，有六種。責令停産停業，還有沒收財産等等，最後通過的文本實際上是四種，對外國人附加適用一個驅逐出境，所以在公安機關可以行使的處罰權力的種類上，應該是削減了。另外一個實際上在行為的範圍上，比如説在訊問，在公安機關調查訊問的過程中，草案最開始規定的是12個小時，特殊情況下可以延長到24小時，但是24小時沒有規定像現在這樣的條件，現在訊問時間縮短為8個小時，而延長至24個小時加了一個條件，是説可能會要給予行政拘留的，這種行為才可以延長到24個小時，另外一個在原來的草案裏邊，實際上對於罰款，如果不按時繳納的，原來的草案裏邊有一個罰款和行政拘留的折處制度，就是可以把罰款折處為行政拘留，我們看最後通過的文本裏邊，把這個制度給取消了。
主持人：為什麼要進行這樣的削減呢？
周漢華：一個就是説更有利於國家權力和公民權利之間的平衡，我覺得也體現一個職能法定和分工負責的這種現代專業化管理的需求，比如我們説“黑網吧”，我們現在管網吧的部門非常多，大家都從不同的角度來對它進行管理，我們有十幾個部門管網吧，但是不是一定要在網吧上也加一個行政拘留呢？我想對於最高國家權力機關的修改和最後的取捨，我還是比較贊同的。
主持人：如何讓這種權力可以正確行使，它如何被監督和規範，我們也看看相關的規定。
短片：處罰程序和執法監督在保證違反治安管理行為受到必要懲處的同時，新的《治安管理處罰法》還通過明確處罰程序，進一步規範警察權力的行使。如第四章“處罰程序”中共有26條內容，分別對立案、調查，處理、決定、執行的程序作出了規定，與原《治安管理處罰條例》中只有8條相比，程序更加細化。另外，新法還設專章，用6條的篇幅，對執法監督作出了規定，明確要求對警察辦理治安案件的11種違規情形給予行政處分或追究刑事責任。 隨著該法律中警察權力的擴大，如何落實有關規範和限制，不致濫用警察權力，也給有關監督管理部門提出了一個新的課題。
主持人：我們看，警察機關在行使權力的時候，主要是兩個途徑，一個是加強嚴格的執法程序，第二個是在執法過程中進行監督。那我們怎麼來看新法規所規定的執法程序，從哪個方面來保證這個權力可以公平、公正地去行使呢？
張曉鵬：我想這次執法程序的完善，是這次立法工作中的一個主要內容，這次程序的完善從案件的受理開始，從案件的受理登記，我們就做了一個比較細緻的規定，即使不屬於你管轄範圍的，我要負責移送到相關的部門去，從取證的角度來講，當然還包括以刑訊逼供手段獲取的證據，都不能作為證據來使用。我想從調查取證，包括我們規定了一些扣押，你扣押不當，我們可以追究執法人員的一個責任問題，包括我們的檢查權，包括傳喚違反治安管理行為人到指定地點以後，公安機關在訊問、查證期間，應該有告知被傳喚人，告知違反治安管理行為人家屬的義務，同時有一個告知他一些相關的陳述權、申辯權，還有保障知情權的一些規定，我想，這些都是能夠有效地保證公安機關及其人民警察更好地依法嚴格規範地來履行治安管理職責。
周漢華：從違反治安管理處罰行為本身和相應的制裁，在規定本身就已經對自由裁量權做了非常細緻劃分，所以這樣實際上是對警察執法權力一個很有效的制約，同時剛才張所長講的這麼多制度裏邊，也包括最後在法律責任裏面，對於公安機關或者人民警察違反《治安管理處罰法》來執法，也要相應承擔一些法律責任，這些都是有效地制約和規範公安機關執法的一個很有效的一些制度。
主持人：在我們的具體執法過程當中，有什麼有效的監督機制嗎？
張曉鵬：實際上現在《治安管理處罰法》，大家看到執法監督一章中增加了一些規定，也是我們對於現有一些規定的一些重申或者是細化。應該説這些年來，公安部要求各地公安機關不斷地研究規範執法行為，促進執法公正，乃至追究一些違法違紀人員的責任，我們的力度都非常大，每年都追究相當一部分。
周漢華：根據《治安管理處罰法》和《人民警察法》所實施的內部監督以外，還有其他的一些監督制度，比如説行政復議和行政訴訟的機制，我們各級的人民政府，或者説我們各級的人民代表大會，根據憲法和組織法的規定，對於各級公安機關也負有權力機關的監督，和這種政府對自己的職能部門的監督的責任。甚至包括我們的媒體，最近這些年應該説媒體對公安機關的監督也是起了非常大的作用，所以我想對公安機關的監督，一個是要強化內部監督，同時可能也需要一個社會環境，一個外部監督，一個社會監督。
主持人：新法律當中，對於公安機關的監督和嚴格執法，怎麼才能最後落到實處？
張曉鵬：我想現在從我們內部角度來講，我們剛剛部裏也在研究一些做法，我們要逐級地對各地執法行為進行抽查，特別是執行《治安管理處罰法》當中，發現的一些違法違紀行為，我們會隨時進行抽查，隨時進行通報，這次各地公安機關對於處罰法的學習貫徹工作非常重視，我想重視的其中一個很重要的原因，既是我們各地執法實踐，需要不斷提高執法水平的需要，也是為了防止我們執法中發生更多的過錯，防止因為執法過錯，受到更多的行政追究。我想正反兩方面都有這些原因在裏面。
周漢華：我覺得監督當然非常重要，但是我覺得真正要讓治安管理處罰制度起作用，同時也有必要思考作為公法執法的制度，如何和其他的制度相配套來起作用，就是才能夠避免這種制度帶來的一些相應的弊端，因為我們知道，像治安處罰這種公法執法制度，最有效的作用就是收集信息能力強，威懾性大，公安的手段或者警察的手段是國家高權力。但是一般來説，如果公法執法手段過強，有一些弊病，就是比較容易出現濫用的問題，就容易出現監督不力的問題。所以一個比較正常的，健全的社會，它這個所謂執法是一個系列組成的，只有達成一個執法的權力面，才能夠最有效地實現一個社會良好的秩序。
主持人：好，感謝兩位今天參與我們的節目，也謝謝觀眾朋友的收看，我們明天同一時間再見！
責編：扈航