[2003中國經濟十大預測報告之三] 繼續實施積極的財政政策
央視國際 (2002年12月09日 13:20)
上海證券報消息：2002年，以擴大政府開支為主要政策手段的積極財政政策仍然是拉動中國經濟增長的主要力量，連續實施五年的積極財政政策和穩健的貨幣政策使國民經濟出現重大轉機。但由於國際和國內經濟環境的變化，2002年財政收支出現了新的特點，財政收入增幅大幅回落，財政收支平衡壓力加大，使得財政增收節支的壓力驟然加大，積極財政政策應該退出的呼聲再起。2003年，中國經濟面臨新的機遇和挑戰，為了促使經濟景氣進一步回升，應保持宏觀經濟政策的連續性和穩定性，積極財政政策不能“淡出”，但應對政策方向做出積極的調整。財政稅收將出現十大趨勢。
一、保持經濟穩定，繼續實施積極財政政策
2002年國民經濟發展好于預期，經濟中出現了諸多亮點，但“高增長、低就業”，“高增長、低物價”矛盾的出現，表明經濟中自主增長因素有所增強，但自主增長的基礎仍不牢固。2003年，考慮到國際經濟環境變數較多，國內自主性恢復還不穩定、通縮有反彈的趨勢，社會投資仍不活躍等，如果明年國債投資大幅降低，很可能會造成經濟增長下滑。為了使經濟景氣進一步回升，必須在立足擴大內需的同時，千方百計地擴大出口。應保持宏觀調控政策的連續性和穩定性，繼續實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策，宏觀經濟政策力度不應減弱，但政策方向應做適當調整，要把擴大內需同增加就業、改善人民生活、深化經濟體制改革、調整經濟結構和實現可持續發展結合起來。
二、建設國債規模不會擴大，投向將作適當調整
近幾年我國經濟持續快速發展的實踐證明，實施積極財政政策本身就是防範財政風險的重要舉措。因為一旦經濟增長速度降下來，國家財政將會付出更大的代價。但我們也應注意到以國債發行和擴大政府投資為主的積極財政政策，在帶動中國經濟發展的同時，也産生了潛在的財政風險。因此，在確定今後可能的發債規模和發債能力方面應予以高度重視。2003年積極的財政政策不能淡出，但增發長期建設國債規模仍應保持在1500億元左右，不宜繼續擴大。同時要注重通過各種政策手段的實施，培養經濟內生自主增長動力，提高自我發展能力，實現經濟和財政可持續發展。應當研究逐步減低力度和調整使用方向，使赤字水平逐步降低，把國債使用到加強社會保障和教育、支持農村經濟發展、提高資本充足率、增加貼息貸款推進技術進步等方面。例如，加大國債投資資金中用於企業設備和技術改造的比例；進一步加大財政政策直接啟動消費需求的力度，主要包括：增加城鄉居民特別是中低收入者的收入，穩定和提高城鄉居民的收入預期，增加他們的購買能力；用財政支出充實社會保障基金；加強農村水、電、路和通信等基礎設施的建設，為農民擴大消費創造必要條件等等。
三、加快農村稅費改革步伐，繼續推進其他各項稅費改革
推進農村稅費改革，是保護農民合法權益，減輕農民負擔的治本之策。2000年農村稅費改革在安徽全省和其他部分地區的試點取得了成效。從試點情況看，農村稅費改革規範了農民與國家、集體之間的分配關係，有效減輕了農民負擔，遏制了農村“三亂”。據安徽省統計，實行農村稅費改革後，農民負擔水平減輕25％左右，得到了廣大群眾的衷心擁護和支持。國家在及時總結試點經驗的基礎上，進一步完善了擴大改革試點的方案和配套措施，還研究制訂了相關的轉移支付辦法。2001年，中央財政安排支持安徽全省和其他地區106個縣農村稅費改革試點轉移支付資金33億元。2002年中央財政增加專項轉移支付150億元，將以省為單位進行農村稅費改革試點的範圍擴大到三分之一左右的省份。
農村稅費改革，經過幾年試點已取得了一定的經驗，2003年將在全國範圍內推進改革試點工作。同時，將進一步搞好農村教育體制和其他配套改革。中央財政在預算中將安排相應資金給予支持。對農民反映強烈的農村建房、電價等方面的亂收費問題，也將繼續加強專項治理。推進農村稅費改革，合理調整農業稅制，將通過減輕農民負擔，增加農民收入，提高農村購買力水平，這是擴大和培育內需的重要內容。同時，農村稅費改革，也有利於農業和農村經濟的結構調整，為推動傳統農業向現代農業轉變，促進農村生産力發展，創造良好的體制基礎。
在稅費改革的其他方面，《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》已經頒布。2003年將通過取消不合理、不合法收費，規範政府收入分配秩序，減輕社會負擔；通過將一部分非政府收費轉為經營性收費，規範政府行為；通過將部分具有稅收特徵的收費，用相應的稅收取代，進一步完善稅制；加快推進交通車輛稅費改革，繼續清理涉及交通和車輛的亂收費；適當的時候出臺燃油稅改革措施；落實已取消的收費項目，繼續清理取消不合理、不合法的行政事業性收費和政府性基金，切實減輕社會各方面的負擔。
四、在增收節支的基礎上，稅率有望進行局部調整
從表2可以看出，1998年實施積極財政政策以來，財政收入（其主體是稅收收入）以高於經濟增長2至3倍的速度增長。從理論上説，以商品稅為主體、以商品流轉額為計稅依據、採用比例稅率的稅制結構，稅收收入的增長率在一般情況下應該低於GDP名義增長率，即稅收彈性系數應小于1，但1997年至2001年，我國稅收的彈性系數都大於1，最高的在3倍以上。與此相應，財政收入保持較高增長，財政收入佔GDP比重明顯提高。近年來財政收入的超常增長有多方面的原因，如部分稅收優惠政策到期恢復徵稅、進出口增加和打擊走私促進進出口稅收迅速增長、證券市場活躍使得證券交易印花稅增加等經濟因素的影響，也包括加強稅收徵管，甚至有稅款“虛收”問題。財政收入的超常增長對於提高財政收入佔GDP的比重是有好處的，但卻以我國的稅收負擔不斷提高為代價，而稅收負擔的不斷提高有可能會妨礙經濟的增長。從長遠看，稅收的增長應與經濟的增長同步。
我國實行積極財政政策以來，稅收政策與之進行了一定的配合，主要表現在以下幾個方面： 1 鼓勵投資的稅收政策。主要採取了兩項措施：一是停止徵收固定資産投資方向調節稅；二是對企業設備投資實行投資抵免企業所得稅政策。 2 鼓勵出口的稅收政策。1998年以來，我國多次提高出口退稅率，使出口貨物的平均退稅率提高了5.5個百分點，達到了15％以上。 3 刺激消費的稅收政策。如對居民個人儲蓄存款利息所得恢復徵收個人所得稅；通過清理各種收費和調整稅收政策，降低住宅造價和解決汽車售價過高問題，鼓勵對住宅和汽車的消費等。從目前財政實力和宏觀稅負看，2003年全面減稅沒有必要，也不具備條件，但在增收節支基礎上可對稅制進行結構性調整。結構性減稅的目的主要是刺激居民消費和減輕企業負擔。主要內容包括：調高個人所得稅的起徵點，減少大眾稅負以提高個人可支配收入預期，刺激消費，同時適當提高對高收入者的稅率；降低農産品特産稅稅率及減輕其他稅費負擔，增加農民可支配收入；調減包括汽車、住宅交易在內的高檔耐用消費品的稅費；按國民待遇原則儘快統一內外資企業所得稅稅率；為生産型的增值稅改為消費型的增值稅積極創造條件。改革消費稅，對某些已不再是高檔消費品的商品不再徵收消費稅，對某些高能耗、高污染和高消費群體消費的商品徵收消費稅等。儘快開徵典型的地方稅種，如遺産稅、贈予稅等。
五、財稅收入增幅略高於經濟增長，財政收入佔GDP的比重進一步提高
2003年稅收收入增長的有利因素有：1、國民經濟保持較高增長，為稅收增長創造了條件。經過近5年來國債建設資金的集中投入，能源、運輸、農田水利、主要原材料等基礎産品和基礎設施的供給能力大大提高，銀行資金儲備也比較充足。目前，我國經濟正在由財政刺激主導增長的階段，轉入財政刺激與市場內在活力共同推動增長的階段。因此，2003年我國經濟將繼續保持較高增長，增速有望與今年持平，甚至略高於今年。經濟的較高增長將為稅收收入的增長奠定基礎。2、增加新稅種、推進稅費改革、理順分配關係將直接擴大稅收收入。目前，稅費改革已在總體規劃的基礎上，分步實施。有關部門正在研究擴大消費稅徵收範圍，燃油稅實施方案已就緒。有關部門正醞釀社會保障稅、遺産稅等新稅種，這些都將直接推動2003年稅收增長。3、企業經濟效益出現明顯回升，企業所得稅將保持較高增長。2003年國家將進一步加大國企改革力度，支持中小企業發展，經濟保持較高增長，企業利潤將繼續提高，虧損面持續減小，這將有利於企業所得稅的徵收。4、隨著法律法規的逐步健全，個人納稅意識增強，個人所得稅已成為我國工商稅收中增長最快的稅種，2003年將繼續保持快速增長。5、2003年稅務部門將繼續採取各種加強徵管、堵漏增收的措施，將加強稅源管理，保證稅收的徵收。6、2003年國家將堅決維護稅法的統一性、權威性和嚴肅性。2003年國家將清理現行的各項稅收優惠政策，並進一步完善對進口稅收優惠政策的管理，堵塞稅制不健全的漏洞，以上這些措施將有利於稅收的增長。
從不利因素來看，一是2002年基數較高，保持較高的增幅有一定的難度；二是2003年我國進出口繼續保持2002年的增速可能性不大，進出口增速的下降，再加上關稅稅率的進一步下調，將影響關稅和海關代徵增值稅和消費稅的增長；三是為了繼續擴大內需、增加出口，2003年我國將進一步加大稅收調控力度，取消一些抑制投資和消費的稅收政策，這將直接減少部分稅收；四是2003年我國將順應國際慣例逐步對我國稅制進行調整，有可能根據國民待遇原則逐步調整國內的一些稅收政策，使國內企業和外商投資企業有一個平等的競爭條件，如國內金融和保險企業營業稅稅率將再下調1個百分點等，這將對我國的稅收增長産生一些不利影響；五是明年證券市場走勢還存在相當的不確定性，證券交易印花稅徵收前景不太明朗。
綜合以上因素，我們預測2003年稅收收入增長將繼續高於經濟增長，財政收入佔GDP比重將進一步提高。
六、財政支出保持較高增長，赤字規模基本持平
2003年財政支出仍需保持較高的增長：1、基建支出仍將保持較高增長。從1998年到2002年累積發行建設國債6600億元，帶動30000億元以上的總投資，2002年年底前不可能全部完工，將有一部分工作量結轉到2003年。2003年國家將加大對農村水、電、路和通信等基礎設施建設方面的傾斜。為了保證已安排的基礎設施項目儘快建成併發揮效益，保證西部開發等一批事關國民經濟發展全局的重大項目工作的穩步推進，中央財政預算安排的基本建設投資仍將保持一定的增長，但由於今年基數較高，明年基建投資實際增加工作量將大大小於今年，明年基建支出的增幅將明顯下降。2、為了支持國有企業的改革與發展，企業挖潛改造資金需要進一步增加。2002年1至9月企業挖潛改造資金支出下降0.8％。為了鼓勵重點行業、重點企業、重點産品和重點工藝的技術改造，2003年中央財政預算將繼續增加企業技術改造資金及貼息資金，企業挖潛改造資金有望保持較高的增長。2003年是《中小企業促進法》實施第一年，財政需要增加支持中小企業的法定開支。3、加大社會保障投入，繼續增加教育、科技、農業投入，促進就業和再就業將是2003年政府開支的重點。
綜合以上因素，為了滿足各項增支要求，並考慮到諸如基建支出、國防支出、行政管理費、公檢法支出等一些財政開支大項增長幅度將有所下降，各種政策性補貼將進一步減少，2003年全年財政支出增幅將繼續保持較高增長，財政赤字保持在3100億元的規模，赤字率有所下降。
七、進一步調整和完善分配製度，加快社會保障體系建設
2003年，國家將進一步提高財政對社會保障的支出比重。一是提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。做好“兩個確保”工作，真正落實城市居民最低生活保障制度；積極穩妥地推進城鎮職工養老、醫療和失業保障制度改革。二是對國企職工的社會保障基金問題，可以部分地通過出售國有企業部分産權來解決。三是從支付改革和結構調整成本的角度，研究連續發行一定規模的社會保障專項國債的可行性。
同時，將進一步調整完善收入分配製度，增加城鄉居民特別是低收入群體的收入。一是確保農民收入的增長。二是著手研究深化國有企業分配製度改革，建立企業既有激勵又有約束的工資制度。三是加大收入再分配力度。一方面加大對高收入者個人收入所得稅的徵收力度，另一方面要加大對貧困階層的支持力度，增加對落後地區的財政轉移支付。四是落實“兩個確保”工作。加強城市和農村的反貧困工作。要拓寬消費領域，大力發展第三産業，增加多領域的服務消費。
八、大力發展國債市場，調整國債結構
為了滿足投資者對流動性和獲取穩定投資收益的需要，預計2003年短期國債和長期國債的發行比重將有所上升，特別是應利用當前物價水平較低的有利時機多發一些長期債，這將有助於降低舉債成本、調整國債的償債期限結構、避免和緩解償債高峰的壓力。預計國債品種也會增加，如專項建設國債、社會保障特別國債等。同時，應加快研究解決有關允許地方發債、加快企業發債等方面的問題。
國債利率結構調整步伐加快，逐步實現利率市場化。目前我國國債發行利率是比照銀行存款利率設計的，國債利率作為基準利率的地位無法得到確認。同時，國債利率機制缺乏彈性和靈活性，既不利於反映社會資金的供求狀況，也不利於運用國債利率政策靈活地調節貨幣流通和經濟運行。因此，應加快調整利率結構步伐，增強國債利率彈性，充分發揮國債利率機制在市場經濟中的重要作用。
九、優化財政支出結構，支持結構調整
為了加大結構調整力度，促進區域經濟發展和産業結構優化，2003年－－是要認真落實關閉破産補助資金；二是繼續調整財稅政策，支持企業重組改制；三是要進一步調整所得稅分配製度，完善統一的按比例分享辦法，以促進資源合理流動，推動國有企業優化組合；四是應有選擇地運用加速折舊、投資抵免、稅收支出優惠等手段，以引導、刺激企業的科研開發、技改和按照優化産業結構和産品結構的方向進行投資的熱情。要合理運用財政貼息資金，支持國有重點企業加快技術創新，支持高新技術産業發展，增強我國經濟的競爭能力；五是落實糧食風險基金包乾政策，適當增加對糧食主産區的糧食風險基金補助，加大農業投入力度。
在堅持基礎設施為主的投資方向的同時，適當加強對傳統産業的技術改造投資和新興高科技産業的風險投資；在繼續興辦資本密集、規模較大的工程項目的同時，應更多考慮勞動密集、而技術含量也不太低的中小型建設項目；為解決下崗職工就業，適當增加一些産品確實具有市場競爭力的非基礎設施項目，使産品技術和産業結構得到提高和調整，避免因短期的總量擴張政策舉措，而使中長期結構調整、轉變經濟增長方式的目標受損受挫，努力做到總量擴張與結構調整相統一，實現經濟持續、快速、健康發展。
十、財政政策與貨幣政策的協調性增強
在目前條件下，需要進一步發揮財政政策與貨幣政策的協調作用，搞好宏觀調控。首先，在擴張性財政政策的邊際效應逐步下降的情況下，必須加速金融體制改革的進程，從貨幣政策的傳導機制上為財政政策的“淡出”積極創造條件，以加強金融貨幣政策對保持國民經濟適度快速增長的調控作用。其次，適度加強貨幣政策的力度，以替代財政政策的作用。在目前社會投資有所啟動之時，可以考慮更多地利用利率杠桿間接刺激投資而減弱國債直接投資強度。第三，使用適當的財政政策手段為貨幣政策提供操作工具，促進金融創新。在目前條件下，可考慮將國債發行的全年總量控制逐步轉變為年終存量控制，為貨幣政策通過國債市場進行宏觀調控提供更大空間。
表1 1998－2002年財政支出、赤字變化情況
年份 1998 1999 2000 2001 2002
GDP增長率（％） 7.8 7.1 8.0 7.3 7.8
財政支出增長率（％） 16.9 22.1 20.5 19.0 14.4
赤字增長率（％） 58.4 89.1 42.9 1.01 23.2
財政支出佔GDP比重（％） 13.8 16.1 17.8 19.7 20.9
赤字佔GDP比重（％） 1.2 2.1 2.8 2.6 3.0
注：2002年為預測數
資料來源：國家統計局《中國統計年鑒》2002
表2 1998至2001年稅收彈性和宏觀稅收負擔率
年份 1998 1999 2000 2001 2002
GDP名義增長率（％） 5.2 4.6 8.9 7.3 7.8
財政收入增長率（％） 14.2 15.9 17.0 22.3 13
稅收增長率（％） 12.5 15.3 17.7 21.6 13.5
財政收入彈性系數 2.73 3.46 1.91 3.05 1.67
稅收彈性系數 2.40 3.33 1.99 2.96 1.73
財政收入佔GDP比重（％） 12.6 13.9 15.0 17.1 17.9
稅收佔GDP比重（％） 11.8 13.0 14.1 16.0 16.8
注：2002年為預測數
資料來源：國家統計局《中國統計年鑒》2002（上海證券報 國家信息中心 上海證券報 王遠鴻）
責編：范小利
