《瞭望新聞週刊》記者日前在四川了解扶貧情況時，涼山彝族自治州的一位扶貧幹部説，現在扶貧貸款的門檻實在太高，把貧困農戶“挂在了空中”。從2002到2004年，這個州9.22億元信貸扶貧貼息貸款中，大部分資金到了大型項目建設上，到村入戶僅為4000多萬元，僅佔4.9%。

    扶貧信貸資金僅有很少的一部分用到貧困農戶身上，是當前開髮式扶貧工作中普遍存在的問題；還有扶貧項目如何切合當地實際、一些地區脫貧速度減緩、貧困的絕對人口數量還較大等問題。這預示著我國扶貧機制在“十一五”期間必須有所調整、有所創新，以提高扶貧的“精準度”。

    3月28日，全國扶貧辦主任會議在四川南充市召開，在“十一五”開局之年，也是新農村建設的起步之年，如何解決上述種種扶貧工作中的新問題，以實現“十一五”期間基本解決農村貧困人口溫飽的宏偉目標，成為人們所關注的熱點問題。

　　進入解決溫飽、鞏固溫飽並重階段

    世界銀行行長保羅沃爾福威茨在2005年訪問中國時説：“自1980年以來，中國的脫貧人口在發展中國家脫貧人口中佔75%，這是一個驚人的事實，中國的減貧成就舉世矚目。”

    國務院扶貧辦公佈的《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》中期評估結果顯示，綱要實施5年來，全國沒有解決溫飽的貧困人口由2927萬減少到2365萬，減少了562萬；低收入貧困人口從6102萬減少到4067萬，減少了2035萬。特別是2004年和2005年，貧困人口和低收入人口都有較大幅度的下降。同時，貧困地區的生産生活條件有了較大改善，各項社會事業有了長足進步。

    從這次全國扶貧辦主任會議中透露的信息來看，進入“十一五”期間，我國扶貧將由過去的解決溫飽為主轉入解決溫飽和鞏固溫飽並重的新階段。

    首先，需要扶持的貧困群體數量依然龐大。按照我國現行的年農民人均純收入668元的貧困標準，目前全國農村仍有2610萬人沒有解決溫飽問題。處於年收入668～924元的低收入群體還有4977萬人。兩者合計7587萬人，都是需要扶持的對象。在實際工作中，建檔立卡的對象有近1億人。按照國際標準，我國的貧困人口總數僅次於印度，列世界第二位。

    其次，消除貧困的難度加大。目前的貧困人口主要分佈在生産生活條件更差的地區。2004年絕對貧困人口居住在山區的佔51.4%，而連續貧困的群體有76%居住在自然條件特別惡劣地區，有46%人均耕地不足1畝。此外，勞動力素質偏低。2004年，重點縣勞動力文盲率高達14%；而在連續2年貧困的農戶中，勞動力的文盲率達到28.1%。三是收入來源單一。2004年，全國農民人均工資性收入佔總收入的34%，而貧困農戶只佔19.9%。四是貧困農戶家計薄弱。2004年，54.1%的貧困農戶、47.2%的低收入農戶家庭收入低於支出，需要借債度日。剛剛越過溫飽線的低收入家庭物質資本一般只能維持簡單再生産，遇到災害、市場風險和家庭變故時就返貧。

    隨著社會經濟的發展，貧困群體的脫貧工作日益急迫。2004年，扶貧重點縣農民人均純收入1582元，僅相當於全國平均水平2936元的53.9%。貧困農民收入上限與全國農民人均收入的差距從2001年的1:3.6上升到2004年的1:4.4。這種狀況不僅不利於貧困群體的發展，而且會影響整個經濟社會的健康發展。據對455個貧困村近萬農戶的調查，由於貧富差距擴大等原因，有51.2%的農戶對家庭收入狀況不滿意，80%的農戶對家庭財産狀況和醫療衛生服務等不滿意。

    而貧困地區的糧食安全問題還沒有從根本上得到解決。目前貧困農戶和低收入農戶的糧食消費量處於人均150公斤的警戒線上。在國務院扶貧辦重點調查的100個貧困村中，36.4%的農戶不同程度地缺糧。據中國糧食經濟研究會的研究，592個重點縣中，有332個縣不同程度缺糧，涉及人口近1.3億。

    由此，持謹慎樂觀態度的專家認為，“我國還處於減貧的瓶頸階段”。

    新農村建設是消除貧困的動力和載體

    在黨中央提出建設社會主義新農村的戰略背景下，新時期我國扶貧工作怎樣調整思路適應新形勢，成為這次全國扶貧辦主任會議關注的焦點之一。

    據國務院扶貧辦的調查統計，現階段我國扶貧開發工作有四個明顯的特點。一是脫貧成本增加。由於目前解決和鞏固溫飽的難度加大，所以脫貧的總成本比之“八五計劃”期間有明顯提高。

    二是減貧速度減緩。上世紀80年代，全國農村貧困人口平均每年減少1350萬，90年代平均每年減少530萬。2001年到2005年平均每年只減少112萬。

    三是貧困人口分佈呈現點（14.8萬個貧困村）、片（特殊貧困片區）、線（沿邊境貧困帶）並存的特徵。14.8萬個貧困村的貧困人口和低收入人口占其總人口的比重為33%，青藏高原延伸區的甘孜、阿壩和涼山州比重達40%左右，41個沿邊境的國家扶貧開發工作重點縣比重超過40%，都遠遠高於9%的全國平均水平。

    四是貧困群體呈現“大進大出”的態勢。在沒有解決溫飽的貧困人口中，87%的人群在年際之間有進有出。以2003年為例，當年有1460萬人脫貧，同時又有1540萬人返貧，使當年貧困人口總量增加了80萬人。

    國務院扶貧辦主任劉堅認為，消除貧困是建設新農村的前提和基礎，如果貧困地區被排斥在新農村建設之外，或發展嚴重滯後，勢必造成貧富、城鄉、區域差距進一步擴大的後果，這與中央開展新農村建設的初衷是背道而馳的。如果經過努力，佔全國行政村總數21%的貧困村基本脫貧，就解決了新農村建設中最困難的問題，全國新農村建設就邁出了非常重要的一步。

    “貧困地區的新農村建設不可能達到東部發達地區的水平，不可能一步建成小康村。但是，在‘十一五’期間必須解決貧困群眾基本的吃飯、喝水、行路、用電、看病問題，解決全部孩子的九年義務制教育問題。這是貧困群體的基本需求，基本人權，不能等到幾十年後再解決。”劉堅強調。

　　財政扶貧資金“婆家多”

    “十一五”期間我國要基本解決農村貧困人口的溫飽問題，基本完成14.8萬個貧困村的整村推進扶貧規劃。在現階段扶貧難度加大的情況下，這樣的目標不可謂不宏偉，除了國家進一步加大投入外，正視當前扶貧工作中存在的問題，不斷創新扶貧開發的新機制，讓每一分扶貧資金都發揮最大的效益，成為一個緊迫的問題。而當前最急迫的是減少掌握扶貧資金的“婆婆”。

    四川省扶貧辦調研員王思鐵告訴記者，現行扶貧體制是從上世紀80年代逐步發展起來的，多家扶貧工作機構並列。中央有國務院扶貧開發領導小組辦公室管扶貧的議事協調、國家發改委地方司管以工代賑扶貧資金、國家財政部農業司管財政扶貧資金、國家農業銀行管信貸扶貧資金、國家民政部門管救助扶貧等。各地方從省到縣基本上都設立相應的機構。

    改革開放初期至20世紀90年代中期，我國農村基本處於“普貧”狀態，無論是國定貧困縣還是省定貧困縣，貧困發生率都很高。這期間的貧困問題主要是溫飽問題，貧困面大、貧困人口多，扶貧採取了先易後難的方式推進。多年的實踐證明，扶貧機構協調多部門開展開髮式扶貧，是與當時的國情相適應的，1978年到2000年，我國農村貧困人口從2.5億人減少到3000萬人，貧困發生率從30.7%下降到3%以下。

    但隨著形勢的發展，這套扶貧體制的弊端也開始顯現。多家扶貧工作機構並列，導致財政性扶貧資金多頭管理，而各級扶貧辦只是協調議事機構，難以對扶貧資金進行整合，扶貧效益難以實現最大化。

    王思鐵説，中央每年在三四月份將扶貧資金下撥到省區，可是，由於協調難，省區一般要在八九月份、有時甚至要在年底才能將其下撥到縣區，致使扶貧資金到位遲緩的問題長期得不到很好解決。

    《瞭望新聞週刊》記者在四川、貴州、廣西等地採訪扶貧時發現，“各炒一盤菜，共做一桌席”，這是許多基層幹部對目前扶貧項目資金管理使用現狀的形象比喻。而這一現狀導致了財政扶貧資金的多頭管理問題，有權分配扶貧資金的部門太多，扶貧資金在下撥使用過程中被過多的中間環節消耗，有的還被一些單位和部門擠佔挪用。

    記者在四川省通江縣採訪時，當地扶貧幹部告訴記者，現在各部門都管一塊財政扶貧資金，但部門管理的越多，基層就越難協調，沒有過硬的政策和法律、政策的硬性規定，將矛盾集中在了基層。扶貧資金每年十二月才能到縣上，第二年六七月間就要催著報賬、驗收，實際只有半年時間，容易錯過種、養業項目的實施季節。縣上要先啟動項目，就只能借款，容易造成村民負債。

    在貴州省荔波縣，扶貧部門的同志告訴記者，扶貧資金實際上是“戴帽”資金。每年的扶貧資金雖然是放在縣扶貧辦，但具體項目的運作、申報、選擇卻是以各個部門為主。扶貧部門雖然指定項目實施範圍，但也難以保證所有扶貧資金都能按規劃投入到貧困村。

    事實上，這幾年來，組建統一的扶貧開發機構的呼聲一直沒停過，這次南充會議上也再次響起為各級扶貧辦“正名”的聲音。

    一些與會代表認為，目前縣、鄉政府在扶貧上面臨最“頭疼”的問題，就是扶貧資金的種類太多、管理部門太多，資金過於分散。參與資金項目管理的部門的管理模式和管理辦法都各不相同，這一問題的根源在於扶貧機構林立。

    扶貧是社會主義初級階段的一項長期任務，因此，必須儘快從中央層面理順這種體制，切實解決多頭管理、職權不一、各行其是的問題，防止扶貧項目管理的越位和缺位。這就需要組建一個長期、穩定而強有力的機構，以整合扶貧力量，降低扶貧運作成本。比較有效的辦法就是把各級扶貧辦、以工代賑辦、民族地區開發辦、東西協作扶貧辦、財政的扶貧職能劃轉合併為扶貧發展部門，整合後的扶貧發展部門為各級政府的序列機構。

　　信貸扶貧資金到戶難

    與財政性扶貧資金面臨的矛盾相比，信貸扶貧資金面對的爭議更為強烈。這次全國扶貧辦主任會議上，遼寧、甘肅、陜西、河南等省均反映，目前信貸扶貧難以到村、到戶的情況依然比較突出。

    如甘肅省“十五”期間共有9個億的信貸資金，其中6個多億投到了城市，投入農村的還不到3個億，到貧困戶的就更少。而河南省反映，小額信貸和科技扶貧是幫助貧困農戶脫貧的好方法，2005年河南省財政拿出1460萬元投入小額信貸貼息，獲得了1.6億元貸款，扶持4萬貧困戶發展種養殖項目，每戶平均增收2000元左右。但由於沒有更多的資金支持，小額信貸在全省的規模很小。

    《瞭望新聞週刊》記者走訪四川、廣西、貴州、雲南等西南4省（區）時也發現，信貸扶貧資金難以到戶是廣大貧困群眾、基層扶貧幹部反映最為集中的問題之一。作為國家用財政資金貼息的信貸資金，扶貧貼息貸款擔負著扶持貧困群眾發展生産的責任，是一種非常有效的扶貧方式。然而，由於準入門檻高，近幾年來，農行發放額度逐年萎縮，許多地方甚至停發。沒有小額扶貧信貸資金的注入，貧困農戶靠自身很難發展，增收更是難以實現。

    2004年，記者曾在西昌市洛古波鄉柑子爾村採訪移民扶貧，村民吉克果果告訴記者，她在當年4月份從高山上搬到了公路邊。在國家補助政策的幫助下，她家從當初人畜混居的茅草房搬進了新建的水泥房。因為搬遷，她欠下了5000元左右的債務，想發展生産，卻苦於得不到貸款。鄉幹部告訴記者，當初動員群眾搬遷時宣傳每戶可以得到3000元到5000元扶貧貸款，結果30多戶人搬下來後沒得到一分錢貸款，群眾意見很大。

    問題的癥結在於：扶貧貼息貸款的政策性和銀行信貸商業化管理本身就是矛盾的。一方面農業銀行負責扶貧貼息貸款的發放，承擔政府賦予的扶持貧困群眾發展生産的政策性責任，另一方面，農業銀行作為商業銀行，要求保證信貸資金的安全，而廣大貧困戶根本無法提供有效的抵押擔保，因而也無法獲得貸款，而貧困戶還貸率低也造成銀行不敢輕易放貸。

    如通江縣農業銀行反映，通江縣到2004年為止，信貸扶貧資金到農戶的有6000多萬元，覆蓋了5萬多戶農戶，但累計還款還不到500萬元，剩下的5500多萬元全是不良貸款，佔縣農行不良貸款的一半左右。

    從2000年開始，農行實行貸款責任制，每年還規定了清收任務，放出去的貸款收不回來要被追究責任。在這樣的壓力下，縣農行的扶貧貸款就不以農戶為主要貸款對象了，而採取“項目貸款”的方式，將款貸給企業。貸給30多家企業的2000多萬元貸款，還貸率超過50%，但企業規模小，對貧困農戶的帶動能力差。從2002年8月起，農行將各區、鄉的分支機構收回，更加無法監督貧困戶對扶貧貸款的監督使用，因此也更少直接向他們發放扶貧貼息貸款。

    針對這種現狀，一些省扶貧辦主任在會議上提出，現在中央每年下撥的扶貧資金在300億元左右，其中信貸扶貧資金佔了50%以上，國家財政每年還要拿出大量資金來貼息，如果信貸扶貧資金難以到貧困村和貧困戶，有限的扶貧資源就難以得到最大的利用，因此，信貸扶貧方式該到了需要調整的時候。

    如遼寧省建議，針對農業銀行在縣級以下沒有分支機構的現狀，國家可以考慮將扶貧貸款分為兩個部分，一部分仍由農業銀行發放，另一部分可以交給當地農村信用社，因為農村信用社遍佈鄉鎮，可以對扶貧貸款的流向進行跟蹤，保障扶貧資金真正用到貧困戶頭上。

    此外，雲南、陜西等省也還建議，目前信貸扶貧的財政貼息是直接劃到農業銀行總行，國家可以考慮將這部分資金劃到各省，由省級政府以貼息為杠桿，引入競爭機制，引導資金向能夠帶動貧困戶的項目傾斜。

    值得注意的是，從2004年開始，財政部在全國11個省、33個縣開展了扶貧貸款財政貼息方式改革的試點，將部分中央財政貼息資金撥付給地方，由地方將貼息資金直接核補給貸款貧困農戶或發放貸款的金融機構，併為貧困農戶獲得信貸扶貧支持創造更有利的條件。由於取得了較好的效果，2005年這一試點已經擴展到中西部21個有重點貧困縣的省（區、市）和東部的遼寧省，參加試點的縣有200個。據財政部規劃，2006年將繼續積極推進試點工作，由此看來，“信貸扶貧”這一難題離破冰之日為時不遠。(江毅 姚潤豐)

責編：劉立