【國際金融報】剎住“圈地”惡風

央視國際 (2003年08月13日 10:43)

　　國際金融報消息：土地儲備的本來目的是保證政府對一級土地市場的真正壟斷，控制供地總量，但政府直接進入市場收購與儲備土地，實質上充當了“裁判員”與“運動員”的雙重角色，有違市場規則和國際慣例

　　8月8日，由國土資源部&&，會同國家發改委、監察部、建設部、審計署5部委組成的10個聯合督察組，開始對全國31個省區市土地市場秩序治理整頓工作進行聯合督察。此次“土地監察風暴”能否遏止日益蔓延的新一輪“圈地”熱潮，國人將拭目以待。

　　隱患多多

　　“開而不發，圈而不用，多徵少用”，謂之中國式的“圈地運動”。1992年的“圈地熱”所種下的苦果，至今還在貽害一方。比如海南和北海的“爛尾樓”就沉重地打擊了當地的經濟，直到今天元氣仍未恢復。

　　新一輪“圈地熱”同樣帶來了許多的問題和後遺症，具體來説，主要有：

　　影響糧食安全。中國是一個人均耕地少，土地後備資源不足的國家，糧食安全顯得尤為重要。而且，中國的糧食主産區集中在東、中部地區，有限的優質耕地更主要集中在沿海地區。現在的問題是，恰恰是中、東部地區耕地被圈佔和閒置的現象十分嚴重。

　　損害農民利益。由於一些地方不尊重農民意願，強行徵用農民集體用地；一些地方在徵地中，不安排農民就業，經濟補償不到位，造成不少農民失地又失業，嚴重影響社會穩定。

　　侵蝕土地收益。國家已經明確要求經營性土地一律實行拍賣、招標和掛牌交易，但開發區一般仍採用協議出讓方式，導致了國家土地收益大量流失。據保守估計，國有土地收益流失每年逾百億元。

　　破壞市場秩序。同樣是開發房地産，在開發區內可以低價獲取，區外則要競拍，同一地段的地價相距甚遠。特別是在地方政府片面追求“以地生財”和開發商對土地的過分投機形成的合力作用下，不少城市出現了“天價地”，原來每畝四五萬元的土地攀升到上百萬元，從而擾亂了整個房地産市場的秩序。

　　影響經濟發展。從經濟學的角度來看，地價（出讓金）是若干年土地使用期的地租之和，也就是預支未來的利潤。如果一個城市主要靠賣地得來的錢搞城市建設，在相當大程度上是“寅吃卯糧”，是本屆政府花後屆政府的錢，很容易對實體經濟傷筋動骨，最終影響發展後勁。

　　滋生腐敗。隨著土地轉化為商品，土地也就越來越被資本所控制。從近期出事的富豪來看，幾乎全在土地和金融領域。不僅如此，官員還與富豪勾結，在土地出讓中設租，結果我們看到，一批人肥了，一批人也毀了。

　　制度缺陷

　　“圈地運動”為何氾濫？表面看起來是土地出讓方式存在漏洞，讓人有空子可鑽。中國《土地管理法》規定，土地使用權可以通過協議、招標、拍賣三種方式進行。但實際上，中國土地市場仍以協議出讓為主。

　　據統計，2000年中國出讓的30萬公頃土地中，以招標、拍賣方式出讓的只佔總出讓量的5%，大量土地仍以行政劃撥方式和協議出讓方式為主。由於一級土地採用的是行政劃撥與協議出讓方式供給，價格低廉，二級土地的供給則通過轉讓（實際就是買賣），價格高昂，而且自轉讓以後，土地不斷漲價，因此，相當多的地方，二級市場的土地價格是一級市場的數倍乃至數十倍。如此大的“空白地帶”自然成了“尋租”的沃土，一些人也就有激勵違規圈地。

　　根本原因則在於目前的土地儲備制度有違市場規則。土地儲備的目的本來是保證政府對一級土地市場的真正壟斷，控制供地總量。事實上，這也是實現土地招標拍賣的前提，因為，土地多頭供應必然會導致招標拍賣失敗。但政府直接進入市場收購與儲備土地，實質上充當了“裁判員”與“運動員”的雙重角色，這有違市場規則和國際慣例。

　　另外，政府對在二、三級市場上正常的土地交易，仍設置了行政審批和許可制度；而在協議供地上，政府隨意定價、擅自壓價和減價的現象也很明顯。可以説，模糊了價格信號的直接後果，是擾亂了土地市場秩序。

　　除此以外，大規模的“圈地熱”還與中國處於轉型期有關。由於從事産業的利益集團需要土地實現自己的發展目標；以及由於地方政府的政績衝動，需要“以地生財”，各類開發區才能雨後春筍般地冒出。

　　80年代中期開始的財政體制改革，確立了各級地方政府與中央政府作為不同經濟主體之間比較明確的收益分配關係，使地方政府得到了工業化、城市化發展的自主權。

　　地方政府不僅是政治、行政主體，也是經濟主體，他們有擴張財産收益的明確動機和行為。特別是在財政壓力和政績衝動下，地方政府通過土地“農轉非”，可以大量獲取土地資本增值收益，用於其原始積累。這是“開發區熱”的實質。

　　根據農村問題研究專家溫鐵軍的測算，擁有土地長期使用權、經營權和大部分受益權以及部分處置權的農民，在徵地價中只能得5%－10%；村級集體經濟可以得25%－30%，它們一般由村幹部掌握使用；60%－70%最後為鄉鎮政府以及各部門所得，而這只是徵地收益，倘若再高價出讓還可獲取鉅額土地增值收益。有些縣級地方財政收入的20%－30%、鄉鎮政府預算外收入的80%，就是來源於土地出讓收益。

　　正因為如此，至少從短期來看，地方政府資本原始積累導致城鎮大規模佔地，似乎是不可逆轉的趨勢。

　　轉型期的中國“圈地熱”還有一個特點，這就是所有的徵地都是在“公共利益”的名下進行的。但與國外不同，中國並沒有對“公共利益”作出具體限定。而在實際工作中，基本上把集體土地轉國有都稱為徵地，幾乎一切徵地項目都“搭乘”公共利益的“便車”，隨意“出讓”、“批租”國有土地，各种經營活動也都是以公共利益的名義進行。

　　據16個省、區、市國土部門對各類建設項目用地調查，徵地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎設施，工商業、房地産等經營性項目徵地佔到總量的22%，學校、企業用地等也佔到13%。東部某省會城市的項目用地中，真正用於公共利益的不到10%，大量的是經營性用地。

　　解決之道

　　土地問題已成為當前影響中國經濟運行和市場建設的一個突出問題。目前來看，要剎住“圈地”風，用行政的督察辦法也許可以管一時。但從長遠來看，這種辦法肯定是低效的。改革開放以來一而再、再而三的“圈地熱”就是明證。

　　要剎住“圈地運動”的惡風，遏制土地市場領域的腐敗，堵住國有土地資産流失的黑洞，只能靠市場化的方法，一是全面推行經營性用地招標拍賣制度，二是改革國家土地儲備制度。但最根本的，還是要改革現行土地農村集體所有制度，明確農民對土地的權利。(作者鄧聿文 中國經濟體制改革研究會)

責編：張會玲