國土資源部負責人就規範土地市場答記者問
央視國際 (2003年06月25日 16:02)
國土資源部網消息：
問：今年“全國土地日”的主題是“規範土地市場，促進可持續發展”，請您對當前我國土地市場的狀況做一下總體的評價？
答：在黨中央、國務院的正確領導下，我部圍繞中心、服務大局，以提高土地對可持續發展的保障能力為目標，堅持資源保護與資産管理並重，注重處理發展經濟與保護資源的關係，通過10年多時間的培育和規範，特別是近年來我部按照中央部署，組織開展了針對利用“莊園”、“果園”項目變相炒賣土地、經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度執行、土地市場清理整頓等幾次大規模專項治理整頓活動，在土地市場建設方面取得了明顯成效，我國土地市場狀況總體上呈現出良好的運行發展態勢，但也仍存在一些不容忽視的問題亟待解決，形勢可謂有喜有憂。
喜的是，黨中央、國務院對土地市場建設一直給予高度重視，中央領導多次作出重要批示和指示。在黨中央、國務院的正確領導和直接關懷下，陸續出臺了一系列培育、規範和發展土地市場的大政方針。特別是2001年國務院下發《關於加強國有土地資産管理的通知》後，我國的土地市場建設步入了新的發展階段。主要表現在：
一是國有土地使用權市場配置範圍不斷擴大，土地使用權價格的市場形成機制初步建立。據統計，有償使用和市場配置的國有土地面積佔城市國有建設用地總面積的比例已由1992年的不足2%上升到2002年的24%。招標、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權的面積佔當年出讓總面積的比例由1992年的不足1%上升到2002年的15%，價款比例由1992年的不足1%上升到2002年的40%。今年上半年，全國出讓土地面積4.70萬公頃，價款1279.22億元，其中招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的面積和價款分別達到33.81%和59.78%。國有土地使用權市場交易日益活躍，轉讓、出租、抵押的數量、金額持續攀升。
二是土地用途管制制度基本確立，政府對土地市場的宏觀調控得到加強和完善。依據土地利用總體規劃，實施用途管制制度，嚴格控制農用地轉為建設用地。積極盤活存量建設用地，開展市地整理，優化了建設用地供應佈局和結構。建設用地基本形成集中統一供應局面，1258個市、縣實施了土地收購儲備，強化了土地價格的監測，增強了政府調控土地市場的能力。
三是土地市場制度建設取得了明顯進展，市場環境逐步得到改善。我部堅持貫徹依法行政的總體要求，大力推進制度建設，根據《國務院關於加強國有土地資産管理的通知》和《國務院關於整頓和規範市場經濟秩序的決定》精神，通過總結實踐經驗，明確提出了建設用地供應總量控制、城市建設用地集中供應、土地使用權公開交易、基準地價定期確定公佈、土地登記資料公開查詢、集體決策等六項土地市場規範運行的基本制度，並對制度的落實、執行加大了監督檢查力度。同時，加大了土地市場的法制建設，先後出臺了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》、《協議出讓國有土地使用權規定》、《劃撥用地目錄》、《閒置土地處置辦法》等涉及土地市場建設的一系列部門規章。目前，全國1198個市、縣設立了土地有形市場，土地使用權交易更加便利、安全、公開和公平。各地普遍建立了基準地價體系，初步建立了全國城市地價動態監測系統，具備了發佈地價信息、提供地價查詢、為政府和社會提供服務的功能。適應政府行政審批制度改革和社會信用體系建設要求，規範行政審批，實行政事分開、政企分開，完成了土地評估仲介機構脫鉤改制，取消了國有企業改制土地估價結果確認、土地估價師資格認證、土地評估機構資質備案、限制性項目用地許可等審批事項，改革了對土地估價行業的監管方式，初步建立執業人員和機構信息公示系統，培育和發展了土地市場仲介服務組織。
四是加強制度創新，及時研究和解決土地市場運行中出現的新情況、新問題。適應國家經濟社會發展對市場建設的新要求，深入開展調查研究，及時總結實踐經驗，積極制訂政策。針對城鄉結合部集體建設用地流轉混亂的狀況，及時研究總結試點經驗，穩步推進集體建設用地使用制度改革，為下一步政策的出臺奠定了基礎。
憂的是，儘管土地市場建設取得了一定進展，但是，必須清醒地看到，土地市場秩序方面存在的問題還未從根本上得到解決，而且隨著經濟社會的發展，新的問題也還將産生。從近期暴露的一些問題看，土地市場建設的基礎還不牢固，一度好轉的土地市場秩序還時有反復。如果這些問題不及時解決，對土地市場的健康發展非常不利，並且會影響中國特色社會主義市場經濟體制的建立、完善和全面建設小康社會奮鬥目標的順利實現。
問：您認為當前我國土地市場建設中還存在著哪些突出問題？
答：當前土地市場存在的突出問題，既有長期遺留尚未解決的，也有市場發展過程中新出現的，大多屬於改革和發展過程中出現的問題。歸納起來有以下幾個方面：
一是市場機制配置土地資源的基礎性作用還未得到充分發揮，招標拍賣掛牌出讓的比例有待提高。據測算，按照法律規定，城市內國有土地可以市場配置或有償使用的比例應達到40?50%左右，而目前只有24%，2002年以招標、拍賣、掛牌等市場競價方式出讓國有土地使用權的面積佔當年出讓總面積的比例只有15%。城市內外，還有大量國有建設用地需要隨著企業改革和土地用途調整實行市場配置或有償使用。農民集體建設用地數量龐大，其中用於生産經營的部分也應當通過市場配置。另外，一些領導幹部通過打招呼、批條子等形式指定供地對象、位置、面積、價格，干預經營性土地使用權出讓工作，應當實行招標拍賣掛牌出讓的卻以協議出讓甚至劃撥方式供地，低價協議出讓、擅自減免土地出讓金的現象比較普遍，這些現象也影響了市場機制配置土地資源作用的充分發揮。
二是土地市場管理的法律法規和各項制度未能有效落實，政府對土地市場的宏觀調控還不夠有效。主要表現在：一是一些地方統一管理制度不落實，違反規劃用地，擅自下放土地審批權，特別是開發商與鄉（鎮）、村違法私自簽訂用地協議圈佔土地搞房地産開發，嚴重影響和干擾了政府對土地供應總量的控制和耕地保護。二是不同區域之間，為創造政績吸引投資，競相壓低地價，造成土地資源浪費，土地資産流失，在工業用地方面，表現尤為突出。
三是一些地方違規亂設各類園區，園區用地問題多且嚴重。主要表現為，一些地方違反土地利用總體規劃和城市規劃設立各種名目的園區大量圈佔土地，違法授予園區土地審批權，園區用地中存在著越權批地、非法佔地、違法供地、浪費土地等問題，一些園區以各種名義取得土地後，大量變相搞房地産開發。園區設立的過多過濫，嚴重衝擊了土地供應總量控制和集中統一管理制度，擾亂了正常土地市場秩序。
四是有關配套改革嚴重滯後。特別是一些地區至今仍沿用計劃經濟時代的基建程序，通過計劃立項、規劃定點先行確定土地使用者，以計劃立項取代土地審批。土地的後置審批，客觀上造成了被動供地局面，影響了經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度的有效實施。
問：針對當前土地市場存在的突出問題，國土資源部採取了哪些具體措施？
答：針對當前土地市場存在的突出問題，從去年起，我部在已有工作基礎上進一步加大了土地市場治理整頓力度。主要措施有：
一是加強法制建設，全面規範國有土地使用權出讓行為。去年，我部發佈了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（即國土資源部11號令），明確規定：商業、旅遊、娛樂和商品住宅用地等各類經營性用地， 以及上述規定以外用途的土地的供地計劃公佈後，同一宗地有兩個以上意向用地者的，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓，並會同監察部開展了監督檢查工作。前不久，我部又發佈了《協議出讓國有土地使用權規定》（即國土資源部21號令），嚴格限定了協議出讓範圍，規範了協議出讓程序，即協議出讓必須做到公開出讓計劃，公開選擇用地者，集體決定地價，公開協議結果；明確規定，以協議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得低於按國家規定所確定的最低價。國土資源部21號令的頒布實施，對充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，保證土地使用權交易的公開、公正、公平，防止“暗箱操作”，遏制腐敗滋生，維護土地市場正常秩序，促進市場規範運行將起到重要作用。
二是部署了進一步治理整頓土地市場秩序工作。在總結一些地方土地市場秩序混亂的教訓和前幾年治理整頓經驗的基礎上，今年2月召開了全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議，部署了進一步治理整頓土地市場秩序工作，按照“自查自糾、突出重點、重在整改、區別對待”的原則，對各類園區用地、違法圈佔集體土地，違法違規交易，管理鬆弛等四個方面重點部署了集中清理整頓工作，原計劃至今年7月底結束，現在根據實際，我部決定將這次工作延長至10月底。部黨組對治理整頓工作提出了“一要抓緊、二要從嚴”的要求。各地按照統一部署，積極採取有關措施，全面落實，從總體看，目前各地已完成了動員部署和學習對照檢查階段的工作任務，正在進入集中處理和整改階段。為確保治理整頓不走過場，部黨組于3月11日集體逐一聽取了各省（區、市）彙報，專門建立了部黨組成員分片聯絡制度，已對20多個省（區、市）進行了實地督查。
三是部署開展了經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓專項執法監察。為了將進一步治理整頓土地市場秩序推向深入，今年4月25日，我部與監察部聯合召開了經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓執法監察電視電話會議，印發了《關於開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作方案》，全面部署了專項執法監察工作，決定集中一年時間，重點監察國務院15號文件下發以來，各地對商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地實行招標、拍賣、掛牌出讓的落實情況，從而推動各級政府建立經營性用地招拍挂制度，實現土地市場“陽光工程”，杜絕“暗箱操作”，從源頭上防治腐敗。
四是加強政府對土地市場的調控。針對房地産開發用地和各類園區用地秩序存在的突出問題，從加強建設用地管理、規範土地市場秩序、防止樓市動蕩造成風險的角度，印發了《關於清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》，提出了清理違規設立的各類園區；嚴禁違法下放土地審批權；嚴禁任何單位和個人使用農民集體土地進行商品房開發；嚴禁任何單位、個人與鄉村簽訂協議圈佔土地；嚴格控制土地供應總量，特別是住宅和寫字樓用地的供應量，優化土地供應佈局和結構，防止樓市動蕩帶來風險；停止別墅類用地的土地供應；加強土地市場信息的收集、整理、分析和發佈，及時引導和調控土地市場等一系列規定和要求。我們還加強了對市場運行情況的監測分析，對重點地區和重點城市的地價動態變化情況、土地市場運行情況進行了監測和分析，為及時調控土地市場提供科學決策依據。
問：適應全面建設小康社會的發展目標，您認為今後我國土地市場建設的目標和任務是什麼？為實現這一目標應採取哪些重大措施？
答：經過研究，我們認為，適應全面建設小康社會的發展目標，土地市場建設的目標可分為總體目標和階段目標。
總體目標是，今後20年，按照十六大健全現代市場體系，加強和完善宏觀調控的要求，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，提高政府調控土地市場的能力和水平，實現城鄉國有、集體建設用地進入統一市場配置，土地利用效率顯著提高，資源保護、生態保護和資産管理水平大大提高，為全面建設小康社會提供土地支持，促進經濟社會可持續發展。
階段目標可分為三個階段：
第一個五年要在土地市場制度建設上取得突破。實現經營性土地使用權全部招標拍賣掛牌出讓，協議出讓的工業用地引入市場機制，允許和規範集體建設用地入市流轉，確立符合市場經濟原則的新型徵地制度，進一步完善土地市場調控手段。
第二個五年，主要是推行和完善各項土地市場制度。隨著城市化進程的推進，通過發揮市場配置土地資源基礎性作用，促進土地集約利用。擴大有償使用覆蓋面，結合企業改革和土地用途調整，應有償使用的原劃撥土地實行有償使用。
再經過十年的努力，到2020年，全面建成統一、開放、競爭、有序的現代土地市場體系。土地市場統一運行，土地産權體系完整，法律保障明確，各類交易主體平等競爭，土地價格市場形成機制完善，土地資産全面納入企業資産和國民經濟核算體系。
主要任務包括：
一是擴大市場配置土地範圍。依法取得、符合規劃的集體建設用地使用權依法入市流轉。單位、個人使用劃撥土地用於生産經營的，要逐步納入有償使用軌道。單位個人使用劃撥土地不從事生産、經營的，要逐步納入資産核算。
二是進一步完善土地市場運行規範。提高市場公開程度，全面推行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度；協議供地也要實行公開供地方案、集體決策和交易過程、交易結果公開。公正執法，平等保護各類市場交易主體，保障土地供應和交易中的平等競爭，實現公正的土地市場秩序。適應市場經濟發展的需要，完善土地權利體系，明晰土地權能，統一土地登記，保障交易安全。
三是提高土地市場的調控能力和水平。提高土地利用總體規劃編制水平，為落實土地用途管制制度提供科學依據。在正確運用行政管理手段的同時，強化和完善法律、經濟手段，保證規劃實施，嚴格控制土地供應總量，優化土地利用結構。加強對土地市場運行的監測和分析，公開土地市場信息，建立快速反應機制，審時度勢，及時調控土地市場。
四是完善補償機制，改革徵地制度。在充分尊重農民土地財産權的基礎上，建立新的徵地制度和補償機制。徵地補償費用要根據被徵用土地的原用途價格和失地農民的社會保障費用合併計算。嚴格界定徵地範圍，確實需要徵地的，要嚴格履行法定程序，按價徵購。失地農民要納入當地的就業和社會保障體系。
實現上述目標和任務，必須做到“四個堅持”：
一是堅持按規劃用地，嚴格實施用途管制制度。我國人多地少的基本國情，決定了必須實行“嚴而又嚴”的方針，實施用途管制制度。生産力佈局、土地資源配置必須遵循市場經濟規律，國民經濟各部門必須按照土地利用總體規劃要求使用土地，嚴格控制耕地轉為建設用地的總量。
二是堅持集中統一供地，嚴格控制建設用地總量。我國建設用地的供給彈性很大，要保障土地市場健康、穩定發展，集中統一供地，嚴控土地供應總量是關鍵。
三是堅持發揮市場配置土地資源的基礎性作用，實現資源資産管理並重。我國土地資源短缺，必須通過提高配置效率解決經濟發展和資源保護的矛盾。土地既是重要的資源，又是重要的資産，資源資産必須並重管理，統一于充分發揮市場配置土地資源基礎性作用之中。
四是堅持制度創新，推進配套改革。改革根深蒂固的舊的用地觀念，培育和規範土地市場，會遇到很多新情況、新問題，必須與時俱進，堅持制度創新。土地是最基本的生産要素，也是一切生産生活活動的載體，土地市場的培育和規範，涉及各方面的改革，必須配套進行。要革除和調整一切妨礙充分發揮市場配置土地資源基礎性作用的思想觀念、做法、規定、體制弊端和權利格局。
為了進一步發展和規範土地市場，今後我部還將採取若干重大措施。
首先要加強法制建設。一是抓緊修改《土地管理法》，允許和規範農民集體建設用地使用權流轉，改革徵地制度，著手起草《土地徵用條例》。二是在民法典物權篇起草中，解決土地權利法定和統一土地登記問題。三是及時總結土地使用制度改革、土地市場建設等中的實踐經驗，形成相應的法規和規章。
第二要完善土地市場調控。進一步轉變政府職能，把政府對土地市場的管理重點放在強化建設用地總量和結構調控，加強規劃管理上。設立開發區必須符合土地利用總體規劃，不符合規劃的要一律撤消。嚴格土地執法，嚴肅查處違反規劃圈佔土地等行為。完善土地收購儲備制度，增強政府對土地市場的調控能力。
第三要加強土地市場運行的監控。土地市場關係到宏觀經濟的健康運行，要建立土地市場運行的監測、分析和預警系統，充分運用信息等新技術，準確把握土地市場運行態勢，及時加以調控。
第四要推進配套改革。推進完善土地稅制，鼓勵流轉，提高土地保有環節的稅負，建立資源佔用的約束機制。改革不符合市場經濟的基建程序，經營性土地使用權一律通過招標拍賣掛牌出讓，由市場確定使用者和地價。進一步規範協議出讓行為，限制和規範政策性優惠用地。
第五要綜合運用經濟、法律手段，保護農民土地財産權。針對目前經常、大量發生行政權、管理權侵犯農民土地財産權的情況，要採用經濟、法律手段，切實保護農民弱勢群體，讓農民充分行使土地財産權，分享改革和發展成果。使侵犯農民土地財産權，給農民造成損失的單位和個人，承擔相應的經濟賠償和法律責任。
責編：張娜
