新京報消息：

　　■訪談動機

　　1986年制定《義務教育法》至今的20年中，中國的義務教育取得了巨大成績，也暴露出不少問題。日前，《義務教育法》修訂草案提交十屆全國人大常委會第二十次會議審議，引發社會各界的關注。在這樣一個時刻，對中國義務教育20年的歷史進行回顧、反思，對中國義務教育的發展提出展望，是需要的。也只有直面已有的成績和問題，中國的義務教育才可能在未來取得更大的進步。

　　 修訂法律非常必要

　　新京報：如何評價這20年來的中國義務教育？

　　勞凱聲：應當説，從1986年《義務教育法》出臺以後，中國的義務教育有了較大發展，但我們還要看到，發展義務教育，除了要有法律保障，還要有公眾的熱情，要有政府的積極作為。從近些年來看，中國社會的變遷帶來一系列新問題：比如國家與教育的關係、義務教育的經費保障、保證人民公平享受教育機會等。這些問題在最近幾年，特別是在市場經濟發展過程中突出出來，因此對《義務教育法》進行修訂是非常必要的。

　　楊東平：現在看來，當時對義務教育的認識和理解有較大的偏頗。最重要的是沒有意識到普及教育的重要性，沒有充分意識到義務教育主要是國家的義務。在國外的《義務教育法》裏面，絕大多數國家認為接受義務教育是公民的權利，國家的義務是為公民接受義務創造條件。在我國，由於這種觀念沒有真正建立起來，所以在義務教育的管理模式上採取了低重心的做法，即把義務教育的政府責任下放到了地方。

　　 義務教育首先是政府的義務

　　新京報：在政府、學校、家庭中，義務教育首先是誰的義務？

　　勞凱聲：所謂義務教育，它應當有三個特徵：一是強制性：義務教育就是“強迫教育”，強迫每一個適齡兒童入學接受義務教育；二是免費性：因為政府強迫學生上學，有家長可能會説：“我沒有經濟能力，上不起學。”所以如果不免費，強迫性就會成為一句空話；三是中立性（世俗性），以此使教育與宗教相分離。所以如果一個適齡兒童沒有上學，有關機構追究其父母或監護人的責任，這是合理合法的。這和政府的責任是兩回事。

　　新京報：監護人的責任與政府責任之間是什麼關係？

　　勞凱聲：保證義務教育能夠實施、保證向所有人提供受教育的條件，這就是政府的責任。兩者之間的關係，簡言之，就是政府保證能夠為人們接受義務教育創造相應的條件。義務教育方面的責任，處在第一位的應該是政府。政府應該辦學校，培養師資，通過立法規定必要的辦學標準並創造這樣的條件，使得所有的人都有條件進入學校接受義務教育。

　　新京報：個別地方政府利用“國有民辦”等方式，引進民間資本辦義務教育，甚至以此逃避應有責任。這次義務教育法修訂是否對此做了一些規定？

　　勞凱聲：如果政府沒有提供相應的教育條件，導致適齡兒童在事實上不能享受到受教育權，這肯定是政府的責任。據我所知，現在一些地方，政府放棄了在教育方面應該負起來的責任，比方説本應由政府舉辦的義務教育學校，可政府規避責任，引進社會資本和民間力量，但資本的本性都是要追求利潤的，因此民間資本的介入並不能保證最終結果的公平。這就使義務教育領域變成了必然會追求利潤的場所。在任何一個國家，義務教育都是要求所有人接受的教育，從本質上説是一種公共産品，所以在任何情況下都應該是由政府來予以保障的。

　　新京報：在政府義務方面，這次會有哪些修訂？

　　勞凱聲：《義務教育法》從文本來看，是一部相對比較粗糙的法律。但我們要注意到，圍繞這個文本出臺的一系列政策法規文件，組合起來就構成了我國義務教育法律體系。這個法律體系的問題是什麼？當初規定的政府責任在事實層面主要下放給了地方政府（主要是縣鄉兩級），這當然主要是指農村，城市另當別論。中國社會的發展有一個梯度，東西部地區發展不均衡，一些地方政府有能力承擔義務教育的責任還好，一些地方政府沒有能力獨立承擔這個責任，就帶來了一系列的問題：他們或者引進民間資本運作，或者撒手不管。最近這些年義務教育領域出現的一些混亂，我想根源就在於此。

　　 建立義務教育經費保障機制

　　新京報：過去20多年，教育經費投入比重與GDP增長之間不成比例，主要原因有哪些？

　　勞凱聲：1993年頒發的《中國教育改革和發展綱要》提出，到20世紀末要實現國家財政性教育經費支出佔國內生産總值的比例達到4%的目標。提出這個目標，當時也是考慮了又考慮。4％實際是比較低的，但即使這樣一個低水平的指標，都從來沒有達到過。從財政角度説，義務教育經費佔GDP比例本身過低，所以導致缺口比較大；另外，在財政撥款的分配環節也有問題：現在的狀況是國稅是大頭，地稅是小頭，卻由地稅為義務教育“埋單”，中央財政中的教育撥款主要地用於高等教育，這很不合理。因為這意味著現在每年的國家財政撥款中大概有一半用於兩三千萬學生的高等教育，而兩億四千萬中小學生享有的只是這個大盤子裏的一半。這個比例是不公平的。

　　新京報：這種狀況是否在一定程度上形成了“收費”義務教育？

　　勞凱聲：最初是經濟原因。大家都明白義務教育應該免費，但是一些地方由於財政方面的原因很難做到全免費，所以《義務教育法》實際上開了一個口子，規定根據需要適當收取學雜費。結果有些地方學雜費越收越高，收到最後老百姓都承受不了了；而且最近幾年有些人乘借機高收費、亂收費，教育腐敗等問題屢禁不絕。

　　新京報：在有限的教育經費中，造成高等教育投入和義務教育投入不均的原因有哪些？

　　楊東平：在教育中，是優先保證大多數人受到基本的教育還是集中精力培養少數專家，迅速實現科技現代化、工業現代化？我國實行的是後者。上世紀50年代初期以後，國家教育投資的重心一直在高等教育，中央教育經費中用於基礎教育的比重非常低。這兩年中央一直在説今後教育經費要保障農村教育、義務教育，已經意識到這個問題了。高等教育發展在保持大規模、高速度的同時，資源也在急劇地被稀釋，高等教育質量在滑坡，這在很多地方大學特別嚴重，像山東每人的平均教育經費已經從擴招以前六七千塊錢降到二三千塊錢。

　　另外，農村教育也需要更多投入。那麼，解決的方案是什麼？前兩年“兩會”提案、議案提到大學改制，如三分之一的大學轉為社會力量舉辦。現在，中學搞了很多“國有民辦”，相反特別昂貴的、真正需要市場化、社會化的高等教育卻是國家包辦，這不合適。如果國家能把三分之一的高校用各種方式，如股份制改造，讓社會力量進入，就可以從宏觀上改變整個教育的格局，會有更多的錢投入義務教育，高等教育也能獲得新的活力。

　　新京報：我們與發達國家相比存在哪些差異？

　　勞凱聲：中國和任何一個國家都不一樣：我們的義務教育規模是兩億多的學生，其他國家根本沒法比，所以很不好作比較。但從中反思，我們現在對義務教育的重視程度還存在問題。很多人認為搞市場經濟就是把學校推向市場，讓市場來運作教育，政府就可以退出來了，可以不履行責任了。因此出現學校讓企業家去辦，讓民間資本去運作這樣的事情，從而導致教育收費越來越高，老百姓教育負擔越來越重。我想在義務教育階段，國家應該保障每一個想上學的人都可以免費享受國家規定的教育；民間資本、社會力量介入義務教育領域，不應該成為政府退出該領域的理由。

　　楊東平：近幾年來，每年“兩會”要求修訂《義務教育法》、制定《義務教育投資保障法》的呼聲，越來越強烈。主要是因為在實際生活當中，農村的義務教育遭遇到了前所未有的困境，尤其是在上世紀九十年代中期，取消了教育的附加稅，農村的教育資金保障遇到困難。困擾義務教育的基本問題就是資金保障，1986年制定《義務教育法》的時候，並沒有用法律的形式把它體現出來，而採取了下放管理權的方法來普及。現在回頭看呢，這是不成功的。

　　這次修法的關鍵與核心問題，就是要建立一個義務教育經費的保障體制。從這個角度看呢，這次修法實現了這個目標。一開始大家非常擔心：教育部門一直希望在法律裏寫得強硬一些，但財政部門和其他一些部門希望模糊一些、靈活一些。所以一直到去年下半年，《義務教育法》中義務教育經費到底能寫到什麼程度，大家都沒數。一直到去年12月24日國務院開辦公會專題討論了義務教育經費保障，後來通過了一個決定建立義務教育經費保障體制的文件。我相信這也是修訂《義務教育法》的一個可以考慮的方案，甚至比預期的還要好一些。

　　 義務教育發展任重道遠

　　新京報：這些年，人口流向大城市的規模不斷膨脹，他們的子女接受義務教育還面臨很多困難。如何通過對現有政策、法律的調整，保證所有適齡兒童，特別是外來務工人員子女平等享受義務教育的權利？

　　楊東平：這次《義務教育法》修改中包含了這方面內容。實際上類似公共政策在2003年已經形成了，當時國務院出臺文件規定，流動人口的子女以流入地為主，以公辦學校為主。這次修訂《義務教育法》重申了這種做法，來保障流動人口的受教育權利。等這個法出臺以後，我們可以看到，很多大城市比較擔心會出現大規模的農村孩子進入城市，他們也在研究一個操作性的辦法。

　　勞凱聲：每一個人都應該在他所居住的地方接受義務教育，由他所居住的地方政府為他創造接受義務教育的條件。但當初制定政策時，沒有考慮到中國現代化過程中人口流動的狀況。出現這種狀況後，地方政府的義務教育責任應該完善，地方公立學校每接受一個入學者，就需要付出一定的成本，所以需要政府的長效經費支持機制。未來中國的人口流動規模可能遠甚于目前，流動人口的孩子進城後的義務教育是我們必須考慮的長遠問題。

　　新京報：政府主要承擔什麼責任？

　　勞凱聲：義務教育的政府責任應當做一些區分：管理責任更多在地方政府，但在經濟方面比如財政撥款，中央政府應當承擔相當大責任，因為它拿到了國家財政的大頭。從這個大頭當中，應拿出一部分用於義務教育，特別是一些比較貧困落後的地區。如果中央財政不資助，義務教育的均衡發展就變得不可能，從而陷入惡性循環。地區之間的差異性是當前社會公平的大問題。這種不公平由誰來解決，我覺得中央政府的責任要大於地方政府。

　　新京報：對中國未來義務教育的發展，你做怎樣的判斷？

　　勞凱聲：任重而道遠啊。

　　普及最後15％的人群的義務教育問題，其難度要遠比前85％人群的難度要大得多，甚至是難上加難。義務教育現在應該將重點放在最後這15％的人身上。或許對那85％的人來説，收費不是一個很大的問題；但是對於後面這15％的人來説，可能就是一道不可逾越的坎兒。《義務教育法》的修訂，主要應該針對這15％的人。

　　義務教育的重點在農村，農村義務教育的重點又是在最貧困、最落後、最邊遠的地區。一定程度上可以説，這一部分人義務教育的問題已經成為檢驗中國義務教育成敗的標誌，是檢驗中國教育是否公平有效的標誌。

　　 鏈結

　　本次義務教育法修訂的主要內容：

　　經費保障上，草案規定，義務教育經費投入實行國務院和地方各級政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市政府負責統籌落實的體制。同時，草案對義務教育經費保障提出明確目標，並規定對在公辦學校接受義務教育的適齡兒童、少年，不得收取學費，並逐步免收雜費。

　　為全面推進素質教育，草案強調，學校應當把德育放在首位；對學生的考查，不得以考試成績替代全面考查；義務教育督導不得對學校進行評比，不得以升學率作為督導標準。

　　為解決義務教育資源配置不盡合理問題，草案規定，縣級政府教育主管部門編制本部門預算向農村學校和城市薄弱學校傾斜。各級政府及其有關部門不得以任何名義將學校分為重點和非重點。

　　關於義務教育學校，草案設置了保障學校安全的條款，並規範了學校收費：在課程範圍內開展教育教學活動，不得收費。向學生發放教科書以外的其他書籍、資料，不得收費。

　　草案還規定，不得以任何名義編排設置重點班，不得對學生實施體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為，不得侵犯學生合法權益，不得違反規定開除學生。

責編：王萍