學者新論：如何看日將終止對華政府資金合作

央視國際 (2004年12月05日 22:52)

　　人民網消息：最近，小泉首相就對華提供政府開發援助（ODA）問題首次公開表示，中國將要“畢業”，透露出停止對華ODA的意向。其背景之一是，2004年11月10日，日本參議院提交了一份調查報告，提出對華日元貸款“應把廢止納入視野而縮減”，因為“中國在增強軍事力量”，“把稅金用於對競爭對手中國提供ODA，國民感情通不過 ”。看來日本政府就此已取得一定的共識。實際上，若按小泉執政以來日本對華日元貸款每年遞減20%計算，5年內日本便將全面停止日元貸款。

　　

一、日本對華ODA對中日雙方都有利

　　日本所謂“政府開發援助”一詞是譯自國際經濟合作與發展組織(OECD)使用的英文概念：Official Development Assistance，簡稱ODA，中文通常譯為官方發展援助。日本對華ODA包括兩部分：一是日元貸款；二是無償資金援助和技術援助。其中，日元貸款佔70%以上，中方稱之為中日兩國政府間資金合作，日方稱之為“日本對中國的經濟協力（合作）”。但由於日元貸款和無償援助均被列入日本政府的ODA財政支出項下，所以日方有時也籠統地稱日元貸款為“對華ODA”。

　　日本對華日元貸款是中日經濟合作的重要組成部分，始於1979年。其主要背景是：1972年中日邦交正常化，中國政府宣佈，為了中日兩國人民的友誼，放棄日本的戰爭賠償。對此，經歷了那場侵華戰爭的有良知的日本人深為感動，認為日本經濟發展了，應該對中國提供經濟合作。同時剛剛經歷了石油危機的日本，迫切需要從中國進口石油和煤炭，並向中國擴大出口。而1978年中國確立了改革開放的方針，搞“四個現代化”急需外匯資金配套。當時，鋼鐵、煤炭、石油、電站、鐵路、港口等120個大項目等待上馬，引進先進技術和大型成套設備需要66億美元資金，而當時中國外匯儲備有限，一些合同難以落實。這就需要引進外資。1978年8月中日締結和平友好條約，11月鄧小平訪日時首次正式錶示中國可以接受日本的政府貸款，中日政府間資金合作的條件逐趨成熟。此時，日本正值對華友好的大平正芳執政。在得到日本政界、財界普遍支持下，大平首相1979年12月訪華時宣佈，為支持中國的改革開放和現代化建設，向中國提供日元貸款和技術合作。1980年，中日雙方簽署了第一批日元貸款的政府換文，為日本企業向中國出口大型成套設備和進口能源創造了條件。

　　截至2004年3月，日本政府與中國政府簽署的ODA協議金額累計32272.07億日元，其中，日元貸款協議金額29504.89億日元，無償資金援助協議金額1364.69億日元，技術援助累計金額1402.49億日元，利民工程項目41億日元。中方實際使用日元貸款19400億日元，償還期從貸款時起30年，還可有10年的寬限期。

　　第一批日元貸款(1979-1983年) 為中國港口、鐵路、能源、商品等6個項目提供3309億日元貸款，年利率3%。第二批日元貸款（1984-1989年）為中國港口、鐵路、能源、環境、農業等領域16個項目提供5400億日元貸款，年利率2.5-3.5%。第三批日元貸款（1990-1995年）為中國鐵路、能源、農業、港口、通信、交通等領域50個項目提供 8100億日元貸款，年利率2.5%。第四批日元貸款分兩次,前3年(1996—1998年)為中國農業、環境、基礎設施建設等40個項目提供5800億日元貸款；後2年（1999-2000年）再為中國上述領域28個項目提供28億日元貸款年，利率均為0.75-2.3%。自2001年起，日本改變了幾年一定貸款計劃的方式，採取單年度申請和審定方式，而且逐年削減。2001年度對環境、電力、公路、教育等15個項目提供了1613億日元貸款，利率均為0.75-1.7%；2002年度對環境、教育、西部扶貧等13個項目提供了1212億日元貸款，利率均為0.75-2.2%；2003年度對環境、教育、廣播器材等6個項目提供了967億日元貸款，利率均為0.75-1.5%。情況顯示，從90年代中期起，日元貸款的重點開始轉向環境和人才培養，從沿海轉向內地。

　　中日兩國政府順利開展資金合作，是中日關係健康發展的重要標誌之一。中國改革開放以來，日元貸款是中國獲得各國官方資金合作的主渠道，最多時佔世界中國吸收所有官方貸款的約一半以上。即使在2001-2003年逐年減少的情況下，日本提供的貸款仍相當於德、法、英三國對華貸款總和的2.8倍以上。日元貸款曾作為中國國民經濟五年計劃的外部配套資金髮揮了重要作用，有力地促進了中國的基礎設施建設，也為日本進口能源和資源創造了條件。據日方統計，中國總長13000公里電氣化鐵路中利用日元貸款的佔34.5%；在約470個港口的大型泊位中利用日元貸款的佔12.2%。首都機場、北京地鐵擴建工程，都得益於日元貸款。

　　中國政府和領導人多次肯定日元貸款為中國的現代化建設發揮了重要作用，並向日方表示感謝。對日本來説，對華日元貸款也非常有利。中國基礎設施的改善，為日本進口中國的石油和煤炭創造了有利條件，也為日本企業來華直接投資創造了良好的環境，並帶動了日本成套設備的對華出口。迄今，日本對某些國家提供ODA的效果並不好。一些國家因動亂或貧困，甚至要求日本放棄償還貸款。而中國的日元貸款執行和償還情況良好。近年來日本實行“零利率”，而對華貸款則可沒有風險地享受0.75%至2.2%的年利率，日本政府的“跨國存款”並不虧。

　　另外，日本對華ODA一直是日本對華政策的核心內容之一。為表示對華友好，大平正芳內閣曾為援建中日友好醫院無償提供了164.3億日元的器材設備；中曾根康弘內閣曾為援建中日青年交流中心無償提供了103.91億日元的器材設備；竹下登內閣為援建中日友好環境保護中心和敦煌石窟文化保護展覽中心，分別無償提供了104.99億日元和10.47億日元的器材。2003年中國發生“非典”疫情時，日本政府也及時無償提供了醫療方面的援助。在對華技術合作方面，日本主要是通過向中國派遣專家，提供器材和接納進修人員等，向中國轉移技術，促進經濟社會的發展。截至2002年對華派遣專家4875人，接納研修生14210人。這些都有利於促進中日兩國友好和兩國關係的發展。

　　 二、20世紀90年代日本對華ODA政策調整

　　日本對華提供ODA之初，大平首相便宣佈了對華經濟合作三原則：不搞軍事合作；不損害日本同東盟國家等其他發展中國家之間的合作關係；不謀求意在獨佔中國市場的排他關係。這是日本對華提供貸款時的一種自我限制，主要目的是為減少國際上對日本開展對華經濟合作可能産生的阻力，而不是束縛或要求中國的原則。

　　1988年8月，鄧小平在北戴河會見日本首相竹下登時便對日本對華ODA表示誠摯的感謝，並提到，“本世紀末實現經濟翻兩番的設想是受大平的啟發。”對此，竹下表示：“日本單靠自己今後難以發展。我不用經濟援助的提法，根據經濟合作的考慮相互補充，才有利於亞洲的和平與穩定。” 1989年6月，日本參議院外交綜合安全保障調查會經過3年調查完成了一份有關日本ODA問題的“最終報告”。繼而參議院根據該報告通過了《關於國際合作的決議》。其中關於實施ODA的原則首先是“以尊重主權，不干涉內政為本，自主進行”。國會決議對政府雖無法律拘束力，但根據日本憲法它具有政治和道義上的拘束力。

　　然而，1989年蘇東劇變，北京發生政治風波後，在美國影響下，日本外交和ODA政策發生變化。日本凍結第三批對華日元貸款，直接背離了上述國會決議規定的援助原則。雖然後來海部俊樹內閣恢復了對華日元貸款，但1992年日本國會通過所謂《ODA大綱》，其中雖然提到ODA要根據聯合國憲章的各項原則（特別是，主權平等與互不干涉）來提供，同時又提出所謂“ODA大綱四原則”：（1）兼顧環境與開發；（2）避免用於軍事用途及助長國際爭端；（3）從維護和加強國際和平與穩定，以及發展中國家應將國內資源妥善而優先分配于本國經濟社會開發的角度，密切關注發展中國家的軍事開支、開發和研製大規模殺傷性武器以及武器進出口等動向；（4）密切注意發展中國家在促進民主化、引進市場經濟以及基本人權保障等方面的動向。同時指出，如果出現持續過分的軍事支出、明顯有悖於民主或嚴重侵犯人權等情況，則有必要重新修改對該國的援助政策。這樣一來，日本ODA政策便發生根本性變化：把自我約束變為約束別國；把是否提供ODA，與別國的軍費開支、人權及民主狀況挂鉤；給對發展中國家的援助注入意識形態因素；把原來互利合作的渠道變為體現本國意志的外交手段。正是在這一背景下，日本在1996年曾針對中國核試驗一度中斷對華無償援助，並將為期5年的日元貸款計劃改為“3+2”方式。這種打“援助牌”的做法非但沒有奏效，反而損害了大平內閣以來日本對華ODA的良好形象。

　　2001年日本政府決定，日元貸款將從承諾多年度貸款方式，轉變為根據貸款項目申請清單決定單年度貸款額的方式。包括無償資金協力、技術合作以及日元貸款在內的所有政府開發援助，都將不再實施以往的被固定金額方式，而是應中國對日本經濟協力的新需求採取相應的措施，並要考慮本國嚴峻的財政、經濟狀況，就單個項目立案以予評審後，根據所實施的項目積累方式提供。2001年後援助重點轉向環境領域，援助額逐年下降。2003年度對華日元貸款比上年減少20%，比2000年減少一半，為966.9億日元。

　　今後，日本實施對華ODA將從以往的重視沿海地區基礎設施建設，轉向保護被污染和遭破壞嚴重的環境及生態體系、提高內陸地區國民生活水平，重視內陸地區的社會開發、人才培養、健全制度、技術轉讓等。

　　三、21世紀初日本對華ODA方針的新變化

　　近10年來，中國經濟發展迅速，而日本經濟蕭條，財政赤字不斷攀升，出現形形色色的“中國威脅論”。一些人對中國國防開支的增長感到擔憂，認為日本提供資金將間接增強中國軍力；一些人污衊中國在西藏問題上“侵犯人權”，對華援助違反日本“ODA大綱四原則”；一些人訪華時只到過北京、上海等地，認為中國已很發達，無需日本援助；一些人看到北京申奧成功，而大阪落選，對日本繼續協助中國改善基礎設施提出質疑；一些人看到中國“神州號”發射成功，覺得中國已走在日本前面，主張減少對華ODA；一些人誤認為日元貸款是對華單方面援助，以中國向非洲等發展中國家提供無償援助為由，認為不應幫助中國在國際上與日本競爭；一些人利用中國球迷在亞洲盃其間給日本隊“喝倒彩”，攻擊日本對華ODA失敗，指責中國對ODA不宣傳，不感謝，要求停止對華ODA。 而另一方面，日本外務省和有關專家則強調繼續對華ODA的必要性。他們認為，日本要對中國保持影響力，就要使日本始終成為對中國來説是有魅力的國家，ODA是日本手中惟一的對華“外交杠桿”；中國目前人均收入仍然較低，終止對華ODA將引起反感，使過去的努力付諸東流；中國的環境問題直接影響日本，中國的沙塵暴嚴重，日本酸雨的40%來源於中國；中國生産每噸粗鋼需1.6噸煤炭,是日本的2倍，中國能源消費快速增長不僅影響環境和氣候變化，還可能影響亞太能源安全；中國的艾滋病菌攜帶者和艾滋病患者人數已達50萬人，約為日本的50倍，結核病患者人數據估測約達141萬人，其中一部分問題會直接波及日本，已成為迫在眉睫的課題。鑒此，日本外務省邀請有關專家組成“面向21世紀的對華經濟合作懇談會”，反復研究了對華ODA問題並提出政策建議。在此基礎上，外務省于2001年10月提出《對華經濟協力政策》。其中指出要探索新的對華ODA方針：(1)關於扶貧，日本將促進中國自身努力，從側面對不足部分進行支援；（2）關於軍費開支和人權問題等，要利用有關援助的政策協商和兩國間的各種交往機會繼續向中方加以説明，要求中國努力提高國防政策的透明度，並支持中國通過完善法律制度促進民主化進程；(3)對於中國的援助需求，不可能也不宜完全滿足，而應在特定地區、特定課題投入援助，開展示範項目等，力求更加富有成果、更加高效率的利用有限的援助資源；(4)為擴大中國的了解，敦促中方加大宣傳力度，實施有利於提高援助知名度的項目；(5)就對華援助活動進行及時、恰當的評估，對日本國民公開相關信息，力爭得到國民的理解和支持。

　　在此基礎上，外務省提出了今後5年（2001-2005）的經濟協力方針：第一，在取得本國國民的理解與支持的基礎上，立足於國家利益，詳查逐個項目，按照重點領域、課題實施富有成效的援助。第二，希望中國獨立完成能夠自行實施的事業。隨著中國經濟的發展，在中長期內使中國國內資金及海外籌措的民間資金髮揮重要作用。第三，除了政府開發援助外，與其他政府資金、民間資金有效結合，爭取實現高效且富有成果的經濟協力目的。第四，希望中國在與國際社會接軌的同時，在政治上負擔起作為國際社會成員的重要職責。第五，實施對華政府開發援助，應注意不能違背“政府開發援助大綱”中關於不準與增強中國軍事力量相關聯等的“原則”。根據上述方針，外務省提出以下對華合作的重點領域：

　　（1）解決環境問題等全球性課題的合作。首先可在維護和恢復生態平衡、水資源管理和保護及建設森林領域提供合作，為此要做好有關生態體系和土地利用的地圖繪製、收集森林狀況等環境信息的準備工作，還要對相應政策進行調查。其次，應對引進新能源、可再生能源以及節能方面的事業給予支持。第三，致力於艾滋病、結核病等傳染性疾病的防治工作。

　　（2）支持中國的改革、開放。支持中國為加速市場經濟所做的努力，促進中國經濟與世界經濟的進一步接軌。包括完善制度及培養人才，加深對國際規則(包括WTO協議)的理解。支持建立規範經濟活動的法律制度，以建立良好的管理體制。對地方政府工作人員實現依法制國、政務公開、提高工作效率所做的努力給予支持。

　　（3）增進相互理解。讓中國人有更多的機會接觸日本人和日本文化。通過民間合作促進人員交流，派遣日本專家，接納中國進修人員，幫助留學生，促進青年及文化交流活動，促進包括日本研究及日中合作研究在內的學術交流及大學之間的交流活動等，努力培養有助於增進相互理解的人才。進一步發展旅遊事業，加強對政策性建議、人才培養等方面的協助。

　　（4）支持扶貧。支持旨在縮小沿海與內陸地區個人收入差距的社會經濟發展；以自然條件惡劣的內陸地區為中心，支持為擺脫貧困所進行的農業及農村的可持續發展；幫助社會弱勢群體，以貧困階層為對象，以教育、保健領域為中心，對基層進行支援，為培養未來人才提供基礎條件，支援貧困人口比重較大地區提高生活水平的努力。

　　（5）支持民間活動。改善日資企業在華開展業務的環境，發展以民間為主的日中經濟關係。對中國加強知識産權保護的努力提供支持。在日元貸款方面，應積極發掘能夠發揮我國設備、體制、技術優勢等方面的項目，幫助日本企業扭轉中標銳降的局面。

　　（6）推動多邊合作。日中兩國已就超越雙邊的“睦鄰友好”關係，旨在建立為解決東亞地區乃至整個國際社會所面臨的課題而共同合作的“友好合作夥伴”關係，達成了共識。日中兩國今後將合作實施對其他國家的支援活動。積極促進東亞地區的合作，如建立日中韓三國框架組織，推動東亞地區環境領域的合作。

　　2003年8月，日本政府制定了新的《日本政府開發援助大綱》，在堅持ODA原有原則的同時突出強調：對日本來説，“ODA是能夠獲得國際社會共鳴的最為適宜的政策”；日本ODA的目的是“通過為國際社會的和平與發展做貢獻，確保我國的安全與繁榮”。ODA的基本方針是：支援發展中國家的自主努力；樹立“人的安全保障”的觀念；確保公平性；運用日本的經驗與知識；加強國際社會中的協調與協作。今後的重點課題有：消除貧困、可持續發展、全球化問題和締造和平。關於實施援助的原則，新大綱依舊堅持1992年提出的“ODA大綱四原則”。

　　 四、中日兩國今後應該怎麼辦

　　日本作為世界第二經濟大國，2004年6月末外匯儲備高達8179.5億美元。通過ODA對發展中國家提供經濟技術合作與援助，既有利於世界的和平與發展，也有利於日本自身的安全與繁榮，是日本為國際社會做貢獻的最佳途徑。但是，如果附加政治條件，把軍費開支、人權與民主化等涉及中國內政的一些問題作為對華提供ODA的條件，便會適得其反。今後，中日雙方可以共同作出以下努力：

　　第一，無論日本何時結束對華提供ODA。問題的關鍵在於，在此之前，中日兩國應如何更好地合作，以及雙方如何善始善終地以最佳方式使這項事業載入中日友好的史冊，謹防不歡而散或前功盡棄的事態發生。中方應進一步提高與日方合作的質量和效果。日方應重溫已故大平首相和竹下首相在對華ODA問題上的初衷，回歸政策“原點”，儘量避免造日本對華打“援助牌”的不良形象和對中日關係可能産生的負面影響。

　　第二，中日雙方媒體應儘量客觀報道包括日本對華ODA在內的中日兩國經濟合作取得的進展，以使兩國國民對中日關係的現狀有比較全面、正確的認識，共同增進兩國關係的發展。日方尤需防止別有用心的人歪曲事實，煽動反華情緒。

　　第三，中方可主動利用單年度申請、審議方式，遵循以人為本、為民造福的精神，預先篩選好最佳合作項目，並加強同日方的政策對話與磋商。

　　第四，中日雙方在生態環境、降耗節能、扶貧開發、人才培養等領域，應珍惜彼此之間的合作，努力使日本對華ODA與中國的西部大開發、振興東北老工業基地更好的相互結合。為此，日方可採取有重點的“傾斜式”合作方式，中方應在可能的範圍內積極配合。

　　第五，中方對某些急需的特殊項目，可在日本提供日元貸款的條件下，適當優先考慮日本企業的投標。特別是在日本經濟處於恢復性增長的時期，應努力使日本企業切實感到政府日元貸款對雙方都有利。而此時減少或終止對華ODA，只能削弱日本在中國市場的競爭地位。

　　第六，日方應進一步對歷史上所犯侵略罪行最嚴重的地區（包括現在化武受害嚴重的地區）有針對性地加強無償援助，同時避免因日本政府要員的不當言行而抵消日方ODA本應産生的積極影響。

　　第七，中日雙方可利用日本對華ODA，加強兩國在防止艾滋病等疫病傳染、應對走私販毒等非傳統安全領域的合作，進而減少兩國在傳統安全領域的互不信任。

　　第八，努力使雙邊合作多邊收益，中日兩國應發揮各自的特色和優勢，聯合起來對中國周邊地區的發展中國家提供經濟合作與援助。例如，近年來日本幫助緬甸“金三角”地區農民種蕎麥，然後出口日本，但因成本高，進展不順。因此，或許可考慮通過日本的ODA，中日聯合援助緬甸治理“金三角”。(清華大學國際問題研究所教授 劉江永）

責編：唐峰