人民代表大會制度50年十大標誌性事件

央視國際 (2004年09月15日 06:11)

　　中國青年報北京9月14日電

　　

核心提示

　　1945年，在延安的窯洞裏，黃炎培先生曾提出一個如何跳出中國歷史上歷代封建王朝“其興也浡焉，其亡也忽焉”的週期率問題。當時，毛澤東滿懷信心地回答：我們已經找到新路，我們能跳出這週期率。

　　人民代表大會制度正是引導新中國跳出這種週期率的一條新路。

　　1954年9月15日，1211名全國人大代表走進中南海懷仁堂。第一屆全國人民代表大會第一次會議在這裡召開，標誌著我國以人民代表大會制度為根本的政治制度得到全面確立，開創了我國人民民主的全新階段。

　　伴隨著共和國的風雨歷程，人民代表大會制度走過了半個世紀，留下了新中國人民民主從起步到遭遇曲折再到不斷發展完善的足跡。

　　張春生，全國人大法律委員會委員，原全國人大法工委副主任。自1979年在全國人大法制委員會工作起，至今已整整25個年頭。在他記憶的底片上，珍藏著50年的珍貴瞬間。

　　值此人民代表大會制度建立50週年之際，他應本報之約梳理了人大50年曆史發展進程中的十大標誌性事件。

　　一、1953年7月：中國歷史上第一次全國範圍普選

　　歷史鏡頭：1953年1月13日，中央人民政府委員會第20次會議決定，在1953年召開由人民普選産生的鄉、縣、省(市)各級人民代表大會，並在此基礎上召開全國人民代表大會。會議成立以毛澤東為主席的憲法起草委員會，以周恩來為主席的選舉法起草委員會。

　　1953年3月1日，《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》由中央人民政府正式頒布。

　　從1953年7月到1954年5月，全國範圍內開展的基層人民代表大會代表選舉拉開帷幕。據統計，全國進行基層選舉的單位共為214798個，進行選舉的人口共為5.71434511億人；登記選民總數佔18周歲以上人口總數的97.18%；參加投票佔登記選民總數的85.88%。共選出近570萬基層人大代表。

　　親歷者：天津郊區郭莊子青年婦女蔣寶珍，結婚時正趕上選舉。她為了投票，等了兩個小時才上花車。她説：“結婚是大事，選舉更是大事；結婚是喜事，選舉更是喜事。”當時流傳一句歌謠：選一個好代表，把咱的心願交給他。

　　點評：1953年《選舉法》是新中國第一部規範選舉活動的法律，標誌著人民依法行使當家做主權利的開端。

　　同年進行的全國範圍內的普選，是人民代表大會制度成立的奠基性偉大事件，標誌著我國在實現民主政治方面邁出了第一步，極大地激發了人民群眾當家做主、管理國家的政治熱情。

　　十一屆三中全會後，我國對選舉制度進行了一系列改革，最重要的是實行差額選舉。1979年制定的選舉法和地方組織法規定，不僅各級人大代表要差額選舉，而且地方各級國家機關的領導人員也要差額選舉。與此同時，規定了選民或代表聯名提候選人的制度，改變了過去那種“上面提名單，下面畫圈圈”的做法。還把直接選舉人大代表的範圍擴大到縣一級。選舉制度的這些重大改革，打破了過去那種僵化的、形式主義的選舉模式，提高了選舉的民主程度。

　　二、1954年9月15日：第一屆全國人民代表大會第一次會議召開

　　歷史鏡頭：1954年9月15日，北京中南海懷仁堂。第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，其重要議程是制定《憲法》。經過3天熱烈討論並經無記名投票，《憲法》草案獲得全體代表一致表決通過。此次會議上還通過了全國人大、國務院、人民法院、人民檢察院、地方各級人大和地方各級人民委員會五個組織法。

　　會議選舉産生新的國家領導人：毛澤東以全票當選國家主席，朱德為副主席；劉少奇當選全國人大常委會委員長；董必武當選最高人民法院院長；張鼎丞為最高人民檢察院檢察長；根據國家主席毛澤東提名，決定周恩來為國務院總理。

　　親歷者：申紀蘭，山西省平順縣西溝村黨總支副書記、長治市人大常委會副主任，她是中國惟一一位一屆至十屆連續當選的全國人大代表，堪稱我國人民代表大會制度的見證人。

　　1954年9月，當時只有25歲的申紀蘭騎著毛驢走出大山，再轉乘汽車、火車，奔赴北京。第一次到北京開會時，申紀蘭“緊張得不敢講話”。她回憶説，我沒有文化，連選票上“毛澤東”三個字都不認識，“我當時最大的任務就是完成父老鄉親們的囑咐：‘要把那個圈兒畫圓，一定要把毛主席選上！’”

　　點評：第一屆全國人民代表大會第一次會議，標誌著以人民代表大會為基礎的國家政權制度全面確立，共和國一切國家權力開始由人民選舉産生的人民代表大會統一行使。它預示著新中國的民主政治由此掀開嶄新篇章。這次會議制定的新中國第一部憲法，對人民代表大會制度作出了比較系統的規定。它明確規定，國家一切權力屬於人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會為最高國家權力機關，是行使國家立法權的惟一機關。由此確立了人民代表大會在我國國家政權體系中的中心地位。

　　三、1979年：七部意義不凡的法律破繭而出

　　歷史鏡頭：1979年7月1日，是中國立法史上新的開端。黨的十一屆三中全會驅散了“文革”陰霾，1979年召開的五屆全國人大二次會議上，七部法律破繭而出，即《刑法》、《刑事訴訟法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》以及《中外合資經營企業法》。

　　親歷者：1978年12月，鄧小平在中央工作會議閉幕會上講話提出，現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人説的話當做“法”，不贊成領導人説的話就叫做“違法”，領導人説的話改變了，“法”也就跟著改變。他強調，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。這七部法律是在以彭真為主任的80人法制委員會日夜兼程的努力之下，在短短三個月時間裏草擬完成，創造了世界立法史上的奇跡。

　　點評：這七部法律的制定，標誌著新時期的人大工作從立法方面打開了新的局面。《刑法》和《刑事訴訟法》的制定，對懲罰犯罪，維護國家和人民的利益有重大作用；更從保障公民權利的角度，結束了文化大革命亂抓亂捕、無法無天的混亂局面。《中外合資經營企業法》成為我國向世界打開國門、對外開放的第一份法律宣告書。

　　五屆全國人大的立法為新時期法制建設拉開了序幕。此後，中國逐步進入了立法快車道，立法理念和價值取向也在發生著變化，集中體現為確認公共權力與保障公民權利並重；效率與公正並重；實體立法與程序立法並重。同時，立法方式走向開門立法、聽證立法，立法過程更加透明、民主，立法質量不斷提高。2000年3月《立法法》出臺。它標誌著中國特色的社會主義立法制度已經建立起來。

　　20多年來，全國人大及其常委會制定出包括憲法及相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個門類的現行有傚法律213件，加上各種行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成。黨的十六大提出，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。

　　四、1979年7月：縣級以上地方人大首次設立常委會

　　歷史鏡頭：1979年7月，五屆全國人大二次會議通過地方組織法和《關於修正憲法若干規定的決議》，確立縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。

　　親歷者：曾擔任深圳市人大常委會副主任的張余慶，從1978年五屆人大一次會議時開始至今從事人大工作整整26年。他見證了地方人大的發展，深圳市人大常委會創造了新時期全國人大發展史上的諸多第一。1996年，深圳市在全國率先成立地方人大預算工作委員會，使人大對政府的監督從軟性監督進入剛性監督。到目前為止，深圳市人大對政府的計劃執行和財政預算的監督已覆蓋了深圳市政府的所有組成部門，無一遺漏，並制定了專門的《人大監督條例》。深圳市人大還將監督的範圍延伸到政府的每一項重點工程、每一項土地使用審批和數百家國有企業，加強對國有資産管理的監督力度。這一延伸推動了人大常委會工作機制的變化，從過去的一年一次或幾次監督，發展到現在每一次常委會都有監督內容，或者乾脆就是“一事一議”。

　　點評：縣級以上地方各級人大設立常委會，是一項被載入史冊的政治體制改革之舉。它改變了我國權力機關和執行機關不分的狀況，保證了人大工作的正常運行，增強了對政府和司法機關的監督，進一步保障人民民主權利的實現。到1981年底，全國2756個縣級單位全部建立了人大常委會。20多年來地方人大工作愈見活躍，在立法、監督等方面進行了積極探索、創新，成為我國人民代表大會制度不斷豐富完善的重要見證。

　　五、1982年：制定新憲法和之後的四次修憲

　　歷史鏡頭：1980年9月，五屆全國人大三次會議決定修改憲法，組成了陣容強大、精英薈萃的憲法修改委員會。修改、討論工作歷時兩年之久。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議3037票贊成，3票棄權，通過現行憲法。

　　自1982年憲法頒布以來，它歷經4次部分修改。

　　1988年4月12日，七次全國人大一次會議增加規定，“私營經濟是社會主義公有制經濟的補充”，“土地的使用權可以依照法律規定轉讓”。1993年3月29日，八屆全國人大一次會議修憲，做了“國家實行社會主義市場經濟”等重要修改。1999年3月15日，九屆全國人大二次會議修憲，增加“實行依法治國，建設社會主義法治國家”等重要內容。2004年3月，十屆全國人大二次會議，增加“公民的合法的私有財産不受侵犯，國家尊重和保障人權”等內容。

　　親歷者：當時在憲法修改委員會秘書處工作的著名法學家許祟德回憶，1982年憲法的起草工作極其嚴謹。條文改了又改，有的甚至改了十幾遍。憲法草稿也是改了一稿又一稿，比較正式的草稿就有6稿之多。全國人大還將草案向全民公佈予以討論。根據全民討論意見，補充修改近百處。

　　點評：1982年憲法是在1954年憲法基礎上，總結新中國成立以來的經驗，特別是“文革”的深刻教訓，適應新時期經濟建設和改革開放的實踐需要而制定。它體現著當時對社會主義的認識。此後進行的四次修憲，每次修正，都是對原有認識、舊有體制的突破，體現了隨著改革開放的深入，對社會主義認識的不斷深化。20多年來，憲法與改革呈現了一定程度的互動狀態。由於某些舊的體制、制度被突破，使釋放出來的生産力更加呈現勃勃生機，經濟和社會更加協調發展，人民當家做主的途徑也不斷拓寬。

　　六、1982年憲法第一百條：地方立法的正式開端

　　歷史鏡頭：1979年11月29日，新疆維吾爾自治區五屆人大常委會二次會議通過《關於邊境管理安全保衛工作的通告》等3項地方性法規，開啟了地方立法先河。1982年制定的憲法第一百條規定，省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人大常委會備案。1986年修改地方組織法，把地方立法權加以延伸，擴大到省會市等。

　　親歷者：1954年憲法規定的立法體制是一級立法體制，層次很高，規定全國人民代表大會是國家最高權力機關，行使國家立法權。1954年憲法公佈後，從中央到地方在國家實際生活中普遍感到一級立法不適應。

　　1956年毛澤東作著名報告《論十大關係》。其中講到中央與地方關係時説，各省直屬中央是對的，但由此取消了地方的特殊性，結果並不那麼好。中國是一個大國，應該發揮中央和地方兩個積極性。有人主張在不違背憲法和中央的方針、政策前提下，地方可以搞規章、條例。地方立法權問題浮出水面。但1957年後，這個問題沒有能從法律制度上解決。直到1982年，成為一項重要的憲法制度。

　　點評：1982年憲法第一百條標誌著新中國第一次建立起地方立法機制。這實際上是在中央統一領導下，中央和地方適當分權的重大舉措。以此為發端，地方立法空前活躍。對於地方的政治、經濟、文化各項改革、建設和社會穩定，發揮了不可替代的作用。20多年來，地方人大及其常委會制定了7500余件現行有效的地方性法規，民族自治地方制定了600多件自治條例和單行條例。

　　七、1987年：八億農民步入世界最大的民主訓練班

　　歷史鏡頭：1987年1月，《村民委員會組織法》草案提交到全國人大常委會審議。11月，《村民委員會組織法》以“試行法”的名義出臺。11年後，經過修訂後的《村民委員會組織法》上升為正式法。其中規定，農村在村民自治中實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。村民委員會由全村有選舉權的村民以直接、差額、無記名投票的方式選舉産生，並可視其實際表現依法罷免。涉及村民利益的大事，都交村民會議討論決定。

　　親歷者：張春生對這部法律的出臺過程記憶猶新。他説，農村百姓自己身邊的事情如何體現“人民當家做主”？1980年初，人民公社解體後，在廣西、湖南最先有農民自發組織起來，有的叫村民自治會，有的叫村民小組，對身邊事自我管理得井井有條。當時彭真委員長注意到這一苗頭，派人去考察，認為這是創造性的好經驗。

　　提交討論時，對《村民委員會組織法》草案的爭議十分激烈。由於這個法律草案向原有的農村基層管理體制發起挑戰，鄉政府與村委會組織是什麼關係成為爭論熱點，是領導關係還是指導關係？是領導關係村委會就得當政府的“腿”，事事在基層政府的指揮下辦理。由於意見不統一，立法一度陷入僵局。關鍵時刻，時任六屆全國人大常委會委員長的彭真説服、動員大家支持體現基層農民直接民主的這一新生事物。最終法律規定的是指導關係。它表明村裏百姓身邊的事應當由群眾民主討論決定。

　　點評：這部法律在我國農村初步確立了村民自治制度，為進一步推進農村基層民主建設，使農民群眾在最基層直接行使政治民主權利和經濟民主權利，提供了有力的法律保障。更深遠的意義是，它使中國廣大農村成為世界上最大的民主訓練班。河南一個村辦廠，賺了錢，幹部説要買兩部好車，村民開大會説“不”，應該修條馬路，讓大家受益。福建龍溪一個村的村民選舉時，到了中午12點，不回家做飯，餓著肚子也要等著開票箱。正是在這種選舉熱情下，出現了一個個農民自選的當家人。美國《華盛頓郵報》稱之為“了不起的民主實踐”。

　　八、1954年～2004年：一年一次聽取審議政府報告

　　歷史鏡頭：1954年9月23日，在一屆全國人大一次會議上，周恩來總理在大會上作政府工作報告。這是新中國成立後的第一個向人大作的政府工作報告。當時，人大代表先後發言，既肯定了政府的工作成績，也對政府工作的缺點和不足提出批評。9月26日，大會通過決議批准了政府工作報告。

　　1955年7月召開的一屆全國人大二次會議上，國務院副總理兼國家計劃委員會主任李富春作《關於發展國民經濟的第一個五年計劃的報告》，由此開了事涉國家經濟建設計劃等重大事項提交全國人大審議決定的先河。這以後，重大事項都依法定程序提交人大或其常委會討論通過。

　　三峽工程規模浩大，影響深遠。自50年代起毛澤東、周恩來即組織科研人員進行論證。此後，組織代表和常委會組成人員進行專題調研，在提請全國人大審議前，進行了長達8年的可行性研究。這一議案由此成為調研時間最長、最充分、最廣泛的一次。

　　代表們對興建三峽工程非常關心，在審議中提出了很多很好的意見和需要注意的問題，多數代表贊成興建，有的代表表示有疑慮，有的代表不同意搞這項工程，並都陳述了各自的理由。他們都是從國家利益出發的。1992年3月，七屆全國人大五次會議還審議通過了《國務院關於提請審議的興建長江三峽工程的議案》。

　　親歷者：瀋陽市人大代表。2001年2月，遼寧省瀋陽市召開第十二屆人民代表大會第四次會議，代表們對瀋陽市近期發生的一系列司法腐敗問題十分不滿。2月14日，正式錶決瀋陽市中級人民法院工作報告時，未獲代表過半數通過。

　　點評：監督憲法和法律的實施，防止行政權、審判權和檢察權濫用，是各級人大及其常委會一項重要職權。在國家權力監督體系中，人大的監督是層次最高、效力最大、權威最高的監督。聽取並審議工作報告，是各級人大監督“一府兩院”工作的一種最基本的形式。憲法和法律還賦予人大有詢問、質詢、特定問題調查、罷免、撤職等剛性監督手段。人大監督愈發顯其剛性。對財政預算工作監督的加強和透明化，表明人大對政府經濟工作的監督形成了經常性、制度化機制，代表們真正替老百姓看緊政府“錢袋子”。

　　九、香港、澳門兩個基本法：為“一國兩制”偉大實踐提供法律保障

　　歷史鏡頭：1990年4月4日，香港特別行政區基本法在七屆全國人大三次會議上獲得通過。香港基本法規定，香港是中國的一個“地方行政區域，直轄于中央人民政府”。由此，確立了香港的基本政治體制。澳門特別行政區基本法于1993年3月31日通過。

　　親歷者：1987年4月16日，鄧小平在會見香港基本法起草委員會全體會員時指出：“我們的‘一國兩制’能不能夠真正成功，要體現在香港特別行政區基本法裏面。這個基本法還要為澳門、台灣做出一個範例。所以，這個基本法很重要。”

　　著名武俠小説大師金庸，當年參與香港特別行政區基本法起草，並擔任起草委員會“政治體制”小組的港方負責人。金庸因此與鄧小平有過多次接觸。在這位塑造出許多英雄人物的大俠眼中，“鄧小平是真正的大英雄！”金庸堅信鄧小平的“一國兩制”構思，是香港前途的最好保障。

　　點評：香港、澳門基本法是以中華人民共和國憲法為依據，由全國人民代表大會制定的全國性法律，在香港、澳門具有根本性的地位，它對在香港、澳門特別行政區實行的制度和政策，作出了全面的規定，香港、澳門特別行政區的任何法律都不得同基本法相抵觸。

　　兩個基本法是史無前例的法律。它們把鄧小平同志關於“一國兩制”的偉大構想，用法律形式完整地體現出來，並在香港、澳門成為現實。

　　此後，全國人大常委會行使法律解釋權，對有關內地人士在港居留權、國籍、選舉等問題適時地進行了釋法。

　　十、2003年3月：人大常委會裏來了年輕人

　　歷史鏡頭：2003年3月15日，十屆全國人大一次會議選出了159名常委會委員。令人矚目的是，一批年輕的專業人士被選進常委會，使全國人大常委會的人員結構發生了重大變化。他們原來的身份大多是政府官員、學界精英，共同特點是年富力強、學識精深。

　　親歷者：40歲出頭的鄭功成委員是著名社會保障研究專家，曾多次主持國家及部委重點科研項目。當委員兩年來，鄭功成幾乎每次常委會都必到，每次審議法律草案都積極發言，建言獻策。

　　點評：一批具有專業背景的年輕委員進入人大常委會，為人大常委會注入了青春活力，對提高全國人大的立法質量和監督水平起到了促進作用。

　　伴隨著民主政治的前進步伐，各級人大代表參政議政的能力和素質水平日益提高。在十屆全國人大代表中有九成受過高等教育，擁有碩士或博士學位的不在少數。越來越多的代表不僅把人大代表的稱號當做一種榮譽，更是為民代言，行使當家做主權利的代表。 (記者 崔麗)

責編：劉雅虹