"鯰魚"能否激活"沙丁魚"？ 五問政府僱員制

央視國際 (2004年07月29日 17:05)

　　新華社北京７月２９日電 近年來，政府僱員製成為幹部人事制度改革中熱門詞彙之一。繼吉林、上海、武漢、無錫、長沙、珠海、青島、蕪湖等地之後，深圳市將於８月１日起正式“試水”政府僱員制。社會各界的目光再次投向這一新的政府機關用人制度。

　　

政府僱員制與公務員制度到底有什麼不同？政府僱員是否就是高薪酬？每個地方都有必要推行這一制度嗎？帶著這些問題，“新華視點”記者近日走訪了有關專家。

　　何種因素催生政府僱員制

　　２００２年６月，《吉林省人民政府僱員管理試行辦法》公佈，由此政府僱員制在我國正式浮出水面。

　　據清華大學公共管理學院副教授任建明介紹，政府僱員制在國外很普遍。２０世紀中葉以來，信息技術在政府管理中的運用越來越廣，許多國家和地區原來的公務員難以勝任相應的技術支持工作，不得不引進專門的信息技術人才。此外，在金融、法律、外貿等領域，也存在相似的情況。這是政府僱員制出現的客觀背景。

　　“我國一些地方推出政府僱員制，也有著同樣的考慮。”任建明説，我國人才資源結構性矛盾比較突出，在政府機關，國際金融、信息技術、國際貿易、高新技術等領域的高端人才嚴重短缺，而且政府機關在高端人才的爭奪戰中處於劣勢。

　　無論是吉林省以高薪向全國公開招聘省政府公安信息化應用與管理總工程師，還是無錫市以高薪招聘首席科學技術顧問，都從側面印證了這一點。上海市公共行政與人力資源研究所副研究員、市人事局公務員管理處處長徐錦林認為：“政府僱員制，實際上是政府部門創新機制、引進急需高端人才的一種舉措。”

　　政府僱員制也是人事制度改革的選擇。在許多國家和地區，政務官和事務官是分開的，政務官因選舉有一定任期，事務官則相對穩定，只要不出現重大失職，個人操守沒有問題，就不會被解職。“長期如此，就不利於公務員隊伍的更新、不利於提高隊伍的活力。”任建明説，“上世紀後期以來，許多國家和地區的政府機關不斷進行人事制度改革，推行僱員制，並不斷加大僱員的比例。”

　　任建明認為，“改革開放以來，我國歷史上有過數次大規模的政府機關人員裁撤，但並未形成經常性的人才流動機制，並且不斷出現反彈。為了從根本上解決能進不能出、能上不能下的政府機關幹部人事制度弊端，一些地方在引進人才時，最終選擇了政府僱員制。”

　　政府僱員制與公務員制度有何區別

　　“政府僱員制絕不是對現行公務員制度的補充，而是一種嶄新的幹部人事制度。”徐錦林指出，兩者之間存在四大區別：

　　第一、適用的法律規範不同。在德國，政府機關實行雙軌制，既有公務員，也有職員（相當於我們的僱員）；公務員屬終身雇傭，與僱主即政府的關係由專門的公務員法來調整；職員屬合同雇傭，而合同是有期限的，其與政府的關係由專門的雇傭法來規範。在我國，國家公務員暫行條例明確了公務員和政府的權利和義務，而政府僱員制則是依照勞動合同來規範政府和僱員雙方的權利和義務，在法律上一般是按照勞動法來約束雙方的行為。

　　第二、用人方式不一樣。無論是選任還是委任，公務員制度都是剛性的，一般來講雇傭都是終身的。而政府僱員制的用人模式與企業一樣，是市場化的，惟一不同之處就是僱主不是企業而是政府。

　　第三、管理方式不一樣。對公務員的管理，如錄用、考核、獎懲等都有法律規範作為依據，而僱員則完全按照合同進行管理，是一種企業化的管理模式。工作合同期滿後，政府可能和你續約，也可能請你另謀高就。

　　第四、薪酬待遇不一樣。公務員制度有一套完整的工資體系，按照職務、級別的不同，享有不同的工資，是剛性的薪酬體系。政府僱員制則是按崗定薪，並參照人才市場行情和職業風險程度上下浮動。

　　政府僱員制對公務員制度衝擊有多大

　　政府僱員制在我國一齣現，就有人把它比作“鯰魚”，認為可以激勵公務員更加努力工作，不斷提高效率和服務水平。

　　但不少專家認為，許多地方的政府僱員制與公務員制度是平行的兩種制度，前者的“鯰魚效應”不會立竿見影，對公務員制度衝擊有限。

　　“許多地方規定，政府僱員不具有行政職務，不行使行政權力，不佔用政府行政編制，僅根據合同，服務於政府某項工作或某一政府工作部門；而公務員是終身雇傭，只要不出大錯，不違法，就不會被解職。這樣一來，端著泥飯碗的政府僱員幹得再好，也不會對端鐵飯碗的政府公務員形成威脅。”任建明説，“這就像把一條兇猛的鯰魚放進了另一隻沒裝沙丁魚的水箱，‘鯰魚效應’無從談起。”

　　毋庸置疑，政府僱員制把市場用人機制引入機關，對淡化政府機關的官本位色彩、打破政府機關只進不出的用人弊端、提高政府服務效率，會産生一定的促進作用。但專家認為，目前政府僱員制還處於試點階段，人數很少，作用不可高估。

　　“認為引入政府僱員制就會馬上促成公務員制度發生重大變化的想法是不現實的。我國公務員人才資源沒有開發利用好，主要是體制和機制方面的原因。”徐錦林説，“關鍵是要把政府僱員制中的一些與市場接軌的用人機制引進來，推動公務員制度的改革和完善。”

　　任建明則進一步建議，在條件成熟的情況下，有關方面應盡可能打通公務員崗位和政府僱員崗位的區分，不斷提高政府僱員在政府工作人員中所佔的比例。“這樣才能真正發揮政府僱員的‘鯰魚效應’，促進政府工作人員提高服務水平和工作效率。”

　　高薪是政府僱員制的代名詞嗎

　　根據吉林省２００２年出臺的政府僱員制管理辦法，其資深高級僱員最高年薪將接近２０萬元。此後，各地在“試水”政府僱員制時，也紛紛開出令普通百姓咂舌的薪酬：

　　珠海的政府僱員年薪最高可超過１０萬元，蕪湖的政府僱員年薪最高可達１８萬元，而無錫市在向海內外公開招聘首席科學技術顧問等7個特聘崗位人員時，開出的最高年薪達５０萬元……

　　政府僱員的薪酬水平，無疑對現行公務員工資體系具有巨大的衝擊力。對此，吉林省人事廳負責人這樣解釋：“要真正吸引高級專門人才為政府工作，政府就要肯于投入，就要遵循‘一流人才，一流報酬’的指導思想，對僱員實行高薪，確保選拔優秀人才。”從吉林省政府的角度而言，招聘高級政府僱員的投入的確不小：首招３名政府僱員，單是佣金３年就相當於當地普通公務員２０年的收入。

　　“但對於高級計算機人才而言，我不認為這樣的條件是優厚的。”吉林大學行政學院教授、人事行政學專家李德志説，“以現在的市場行情，計算機行業的高級人才在北京等大城市的年收入何止２０萬元？”

　　專家表示，人才特別是高端人才的薪酬與市場價格接軌，是許多地方推行政府僱員制的重要初衷，因為不接軌，就無法網羅到政府急需的高端人才。

　　“現行政府機關用人制度注重職務等級的劃分，不注重崗位的分類管理，結果導致人才價格與價值相背離：低端人才薪酬成本過高，高於市場水平，而高端人才的薪酬成本過低，低於市場水平。”徐錦林認為。

　　專家認為，政府僱員制的特點之一，就是僱員薪酬水平與市場完全接軌，即根據崗位的性質、責任和難易程度進行分類，因事設崗，因崗用人，並根據人才市場價格的實際情況確定其薪酬水平。因此，在推行政府僱員制的過程中，在一些高端人才薪酬水平上升的同時，另一些低端人才的薪酬水平則有可能下降。

　　推行政府僱員制應注意哪些問題

　　徐錦林、任建明等專家認為，政府僱員制是一種正在試驗和探索階段的新事物，在試點和推行中要注意以下問題：

　　第一，各地在決定是否要引入政府僱員制的過程中，要充分考慮自身的經濟發展水平、人員素質、客觀現實需要和財政支付能力。最好先試點、總結，再規範推行。要嚴防形式主義，不管自身條件具備與否，一哄而起推行政府僱員制。

　　第二，由於整體制度處於探索階段，目前這一制度推行的範圍不宜過大，速度不宜過快，以確保幹部人事隊伍的基本穩定。應主要在高端人才和低端人才這兩個群體中推行，具體地講，包括三類人員，即：技術保障類，如信息技術、網絡安全等高技術人才；行政附屬類，如檔案管理、服務人員等；決策諮詢類，如申博、申奧、重大項目等所需的人才。

　　第三，要科學確定政府僱員的數量，控制好政府用人成本，嚴防通過推行政府僱員制變相提高公務員的待遇、擴大政府機關人員編制，出現“閒著媳婦請保姆”的現象。

　　第四，目前我國還沒有關於政府僱員制的法律法規，相關法律如勞動法等的規定也很不完善。因此，有關部門應儘快著手建立和完善政府僱員制的法律制度，為政府僱員制的推行提供法律保障。

　　第五，設置政府僱員薪酬標準時要進行充分調查研究，根據人才市場的具體行情確定，該高的要高上去，該降的要降下來。薪酬標準確定之後，還要根據市場變化及時調整。

　　第六，在政府僱員的聘用、考核、晉陞等多個環節，都應建立科學的標準和程序。對政府僱員的評價不能由領導個人説了算，要通過專家組或仲介組織等方式，對其進行科學化、社會化、專業化評價。（記者 鄒聲文）

責編：唐峰