關於檢查《土地管理法》實施情況的報告
三、關於嚴格土地管理、加強“三農”工作的幾點建議
十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，嚴格土地管理、加強“三農”工作是一項長期任務。在我國加快工業化和城鎮化的進程中，保護耕地和非農建設佔地的矛盾將長期存在並日益突出。各級領導幹部必須以“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，牢固樹立和落實科學發展觀，堅持五個統籌的原則，按照經濟社會協調發展的要求，正確處理好發展工業與發展農業、增産糧食與增加經濟作物、城市建設與農村建設、保護耕地與非農建設用地的關係，促進經濟社會全面協調可持續發展。為此，提出以下幾點建議：
（一）堅決貫徹實施土地管理法，實行最嚴格的耕地保護制度，完善和落實省長負責制
首先，要堅決守住基本農田這條紅線，確保在任何情況下基本農田面積不減少。國務院根據土地管理法和《基本農田保護條例》，先後批准了各省（區、市）土地利用總體規劃，對到2010年的耕地面積、基本農田面積、基本農田保護率都作出了明確規定。鋻於這些年的情況已經發生較大變化，建議國務院儘快著手修訂土地利用總體規劃，重新審定耕地面積，依法明確規定各省（區、市）的耕地保有量。根據我國未來人口增長和人民生活水平提高、糧食必須立足於國內的要求，同時確定我國的基本農田面積、以糧食播種面積為主要標誌的糧食生産能力。對有退耕還林還草任務的省區市，明確規定退耕面積，不得擅自擴大，並繼續兌現退耕還林還草政策。修訂後的土地利用總體規劃一經批准，必須嚴格執行，各地方不得隨意調整；基本農田一經劃定，必須成為不可逾越的紅線，不得隨意調整和佔用。進一步完善和落實糧食省長負責制。各省（區、市）省長（主席、市長）必須對本行政區保護耕地、保護基本農田、發展糧食生産、搞好糧食總量平衡等負全責。無論東部還是中西部地區，都要把省長負責制落實到耕地面積、基本農田面積、播種面積、土壤質量、糧食生産能力和産量等硬指標上來。
其次，要切實鞏固治理整頓成果，加大清理各類開發區的力度。繼續採取果斷有力措施，徹底清理各類違規開發區，保證撤得下、不反彈，決不能前緊後松、半途而廢。特別是對撤銷、核減的開發區和所佔土地，因為遺留的問題還相當多，比如有的已把土地從農民手中徵收過來，並支付了補償安置費；有的已與開發商簽訂了用地協議，收取了土地出讓金；有的耕地熟土層已遭破壞，復墾難度較大，等等。對此，應抓緊制定相關政策措施，保證該復墾的儘快還田。要把嚴格土地管理、節約使用土地作為宏觀調控的重要手段。對開發區要規範設立標準、審批程序，制定管理辦法，從單位土地投資強度、建築密度、容積率、物耗、能耗以及污染物排放總量等方面設定控制指標，提高開發區建設項目的準入“門檻”。對城鎮建設和工業發展，要充分利用現有建設用地的存量，重點對舊城區、現有企業、關閉破産企業的土地資源進行整理開發和充分利用。對村鎮建設要進行合理規劃和整治，提高用地的集約化水平，減少新的非農建設用地。同時，還要嚴格保護林地，防止擅自將林地轉為建設用地。
第三，要實行耕地先補後佔方針，進一步嚴格佔補平衡制度。佔用耕地實行“佔多少、墾多少”，是一項重要的法律制度。建設佔用耕地，要先補後佔。在補充耕地未完成前，不予批准佔地。補充的耕地，必須經過國土資源和農業主管部門嚴格驗收，確保數量不少，質量不降，嚴格防止只佔不補或佔優補劣。沿海地區圍海造地，必須依法進行環境影響評價，嚴防破壞生態環境。
第四，要運用稅收等經濟杠桿，建立土地管理和耕地保護的長效機制。目前開徵的耕地佔用稅和城鎮土地使用稅稅額過低，不足以遏制亂佔濫用土地之風。從目前看，需要根據不同地區、不同情況提高稅額。從長遠看，可借鑒其他國家的一些經驗，在完善土地統一登記的基礎上，改革有關稅制，如實行物業稅，以加大佔用者的土地保有成本，促使其自覺建立合理用地、集約用地的自我約束機制。
第五，要建立更加嚴格的用地審批制度和土地監管體系。按照土地管理法的規定，凡徵用基本農田和一定數量耕地的，必須報國務院批准；由省級政府批准的徵地，今後應報國務院備案。在改革省以下土地管理體制的同時，建議國務院研究建立全國統一的土地執法監管體制和機制，強化中央對地方佔用土地的監管，發現問題及時糾正。加強土地調查，運用信息網絡系統，摸清耕地和基本農田底數，將地塊落實到村組、農戶，並公諸於眾，接受社會監督。
（二）加大農業基礎設施建設的投入，切實提高基本農田質量，提高糧食綜合生産能力
鞏固農業的基礎地位，必須加大投入。各地普遍反映，現有的農田水利基礎設施，不少是五、六十年代修建的，這些年來對農業投入不足。據統計，1998年至2002年，全國農業建設投入1900多億元，佔全國基本建設投資總額的2.7％，同發展農業與農村經濟的要求很不適應。
首先，要大力推進農田建設。現在，我國高産農田只佔耕地面積的35％，中低産田佔65％。提高農田質量和單産，是一項緊迫任務。各地在開展農田建設方面，因地制宜，創造和積累了一些成功經驗。如浙江通過平整土地，建設標準農田，不僅可以使基本農田達到噸糧田標準，還可以通過平整土地，增加耕地面積8%-10%。他們已成功建設了1200多萬畝的田成方、渠相通、路相連、林成網、灌得進、排得出的高標準農田，平均每畝投入約1000元。這一經驗在南方似可全面推廣。河南開展中低産田改造，治理沙崗地，2001年以來，投入8億多元，新增耕地面積38萬餘畝，大部分成為渠相連、路相通、旱能澆、澇能排的高産穩産田，平均每畝投入約2200元。寧夏在南部山區彭陽縣結合退耕還林還草，改造山地，實行山、田、水、林、路綜合治理，改善生態環境，建設水平梯田。他們連續堅持二十年，全縣已改造山地60%左右，改造後的山地，山上植樹，山腰種草，山下水平梯田畝産糧食可從150斤提高到300斤左右，綜合平均每畝投入約230元，取得了很好的經濟效益和生態效益。河南、寧夏的成功經驗，似可在中西部乾旱地區、貧困山區推廣。建議根據各地不同情況，分類指導，加大投入，加快建設高産穩産農田。這應作為增加糧食産量的一項戰略措施來抓。其次，要建立多元化的農業投入機制。國家應逐年增加財政對農業和農村發展的投入，完善財政支農資金的穩定增長機制，加強農業基礎設施建設，特別是加強農田水利建設和病險水庫排險加固工作。要整合各類支農資金，改進管理和合理使用，提高使用效率。要運用稅收、貼息等經濟杠桿，鼓勵各種社會資本投向農業和農村，引導民間資本“反哺”農業。第三，要建立新的支農資金渠道。今后土地出讓純收益的分配使用，應實行“取之於農，用之於農”的方針，主要用於支持“三農”。土地出讓金要納入財政預算，嚴格監督管理。各地應認真貫徹國務院關於將15%以上的土地出讓純收益用於農業土地開發的決定，並建議逐步提高用於“三農”的比例。
（三）建立穩定長效的支農政策體系，提高種糧效益，調動農民種糧的積極性
首先，要建立和完善扶持糧食生産的長效政策和機制。今年，國務院制定的一系列支持農業和糧食生産的政策措施已經見效，這是調動農民種糧積極性的有效措施。對這些政策措施，應進一步加以完善，增加覆蓋面，並使其保持穩定，長期堅持下去。在推進農村稅費改革、減免徵收農業稅、減輕農民負擔的同時，要相應加大財政對基層轉移支付的力度，重點是向中西部地區和民族地區、貧困地區傾斜。同時，大力推進鄉鎮機構改革，精簡人員，防止新立名目收費，使農民的負擔反彈。
第二，要採取各種措施，切實提高農民種糧收益。農民從種糧中得到了實惠，種糧積極性才能長期保持。除了要加大財政補貼等政策措施外，還要發揮價格的導向作用，向糧農提供價格政策支持，使糧食價格與其他經濟作物價格保持一個合理的比價，減少糧農的市場風險，防止谷賤傷農。控制農業生産資料價格，還必須從源頭上調控原材料、電力和運輸環節的價格，既要加強市場監管，又要為生産農資的企業提供政策支持。在有條件的地方，引導、鼓勵糧農實行規模化生産、集約化經營，提高農業産業化水平，降低生産成本。第三，要改革和創新農村金融體制，加大金融支農的力度。應總結農村信用社改革試點的經驗，繼續擴大農戶小額貸款和農戶聯保貸款。農業銀行等商業銀行應創新金融産品和服務方式，拓寬支農信貸資金渠道。農業發展銀行等政策性銀行應調整職能，合理分工，擴大對農業和農村的服務範圍。金融支農是一項複雜的系統工程，建議國務院有關部門從體制上、機制上、政策上認真研究解決。
第四，要加快科技興農的步伐。按照“穩定公益性，放活經營性”的原則，開展農技推廣服務體系的改革。應在土壤改良、品種培育、科學施肥、節水灌溉和防治污染等方面，加快科技攻關和科技成果推廣應用。一些地方和農民要求對購置、使用農業機械提供財力支持和法律保障，也應引起重視。
（四）合理補償和妥善安置被徵地農民，切實維護農民合法權益
首先，要加快徵地補償安置費的清欠工作。從以人為本、維護穩定的高度出發，堅決清欠被徵地農民補償安置費，定限期完成。國家和地方的重點建設項目，要率先清理，儘早把欠錢送還農民手中。對剋扣、截留、挪用補償安置費的，要堅決查處。建議國務院督促各級政府加大清欠力度，徹底糾正拖欠、剋扣、截留、挪用徵地補償安置費的行為，並切實防止出現新的拖欠。
第二，要研究提高徵地補償標準。無論是公益性建設，還是經營性建設項目，都應研究合理提高補償標準，特別要抓緊解決重點工程補償偏低的問題，維護農民利益。第三，要妥善安置被徵地農民。這次檢查中了解到，一些地區正在積極探索失地農民安置的新途徑，例如採取留地安置、社會養老保險安置、土地入股安置和生産資料置換安置等多種形式，解決被徵地農民的長遠生計和後顧之憂；通過對被徵地農民的就業培訓，為其轉向二、三産業創造就業條件。有關部門應認真總結這些經驗，加以推廣。
（五）抓緊修訂土地管理法
現行土地管理法是1986年制定的，1988年和1998年進行了兩次修訂。這部法律的實施，對加強土地管理和耕地保護，起了積極的作用。根據形勢發展，特別是憲法修改以後，迫切需要再次修訂土地管理法，使其更趨完善。
這次檢查中，各地對土地管理法的修訂提出了很多意見和建議，概括起來主要有：要貫徹落實憲法修正案，明確土地徵收和徵用的範圍和程序；要按照控制徵地規模、保障農民權益的原則，嚴格徵地審批制度和政府保護耕地、基本農田的法律責任，提高徵地補償標準，妥善安置失地農民；要進一步提高土地利用總體規劃的權威性，強化土地用途管制和耕地佔補平衡制度，建立自上而下的執法監管體系。修訂土地管理法已列入全國人大常委會立法規劃，建議國務院有關部門進一步調查研究，儘快提出修訂草案。
解決好“三農”問題，是一項長期而又艱巨的工作，不可能一蹴而就。建議在今後幾年要繼續抓下去，堅持常抓不懈，努力抓出成效。
以上報告，請予審議。
責編：陶柯
