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關於檢查《土地管理法》實施情況的報告

  三、關於嚴格土地管理、加強“三農”工作的幾點建議

  十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策,嚴格土地管理、加強“三農”工作是一項長期任務。在我國加快工業化和城鎮化的進程中,保護耕地和非農建設佔地的矛盾將長期存在並日益突出。各級領導幹部必須以“三個代表”重要思想為指導,全面貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神,牢固樹立和落實科學發展觀,堅持五個統籌的原則,按照經濟社會協調發展的要求,正確處理好發展工業與發展農業、增産糧食與增加經濟作物、城市建設與農村建設、保護耕地與非農建設用地的關係,促進經濟社會全面協調可持續發展。為此,提出以下幾點建議:

  (一)堅決貫徹實施土地管理法,實行最嚴格的耕地保護制度,完善和落實省長負責制

  首先,要堅決守住基本農田這條紅線,確保在任何情況下基本農田面積不減少。國務院根據土地管理法和《基本農田保護條例》,先後批准了各省(區、市)土地利用總體規劃,對到2010年的耕地面積、基本農田面積、基本農田保護率都作出了明確規定。鋻於這些年的情況已經發生較大變化,建議國務院儘快著手修訂土地利用總體規劃,重新審定耕地面積,依法明確規定各省(區、市)的耕地保有量。根據我國未來人口增長和人民生活水平提高、糧食必須立足於國內的要求,同時確定我國的基本農田面積、以糧食播種面積為主要標誌的糧食生産能力。對有退耕還林還草任務的省區市,明確規定退耕面積,不得擅自擴大,並繼續兌現退耕還林還草政策。修訂後的土地利用總體規劃一經批准,必須嚴格執行,各地方不得隨意調整;基本農田一經劃定,必須成為不可逾越的紅線,不得隨意調整和佔用。進一步完善和落實糧食省長負責制。各省(區、市)省長(主席、市長)必須對本行政區保護耕地、保護基本農田、發展糧食生産、搞好糧食總量平衡等負全責。無論東部還是中西部地區,都要把省長負責制落實到耕地面積、基本農田面積、播種面積、土壤質量、糧食生産能力和産量等硬指標上來。

  其次,要切實鞏固治理整頓成果,加大清理各類開發區的力度。繼續採取果斷有力措施,徹底清理各類違規開發區,保證撤得下、不反彈,決不能前緊後松、半途而廢。特別是對撤銷、核減的開發區和所佔土地,因為遺留的問題還相當多,比如有的已把土地從農民手中徵收過來,並支付了補償安置費;有的已與開發商簽訂了用地協議,收取了土地出讓金;有的耕地熟土層已遭破壞,復墾難度較大,等等。對此,應抓緊制定相關政策措施,保證該復墾的儘快還田。要把嚴格土地管理、節約使用土地作為宏觀調控的重要手段。對開發區要規範設立標準、審批程序,制定管理辦法,從單位土地投資強度、建築密度、容積率、物耗、能耗以及污染物排放總量等方面設定控制指標,提高開發區建設項目的準入“門檻”。對城鎮建設和工業發展,要充分利用現有建設用地的存量,重點對舊城區、現有企業、關閉破産企業的土地資源進行整理開發和充分利用。對村鎮建設要進行合理規劃和整治,提高用地的集約化水平,減少新的非農建設用地。同時,還要嚴格保護林地,防止擅自將林地轉為建設用地。

  第三,要實行耕地先補後佔方針,進一步嚴格佔補平衡制度。佔用耕地實行“佔多少、墾多少”,是一項重要的法律制度。建設佔用耕地,要先補後佔。在補充耕地未完成前,不予批准佔地。補充的耕地,必須經過國土資源和農業主管部門嚴格驗收,確保數量不少,質量不降,嚴格防止只佔不補或佔優補劣。沿海地區圍海造地,必須依法進行環境影響評價,嚴防破壞生態環境。

  第四,要運用稅收等經濟杠桿,建立土地管理和耕地保護的長效機制。目前開徵的耕地佔用稅和城鎮土地使用稅稅額過低,不足以遏制亂佔濫用土地之風。從目前看,需要根據不同地區、不同情況提高稅額。從長遠看,可借鑒其他國家的一些經驗,在完善土地統一登記的基礎上,改革有關稅制,如實行物業稅,以加大佔用者的土地保有成本,促使其自覺建立合理用地、集約用地的自我約束機制。

  第五,要建立更加嚴格的用地審批制度和土地監管體系。按照土地管理法的規定,凡徵用基本農田和一定數量耕地的,必須報國務院批准;由省級政府批准的徵地,今後應報國務院備案。在改革省以下土地管理體制的同時,建議國務院研究建立全國統一的土地執法監管體制和機制,強化中央對地方佔用土地的監管,發現問題及時糾正。加強土地調查,運用信息網絡系統,摸清耕地和基本農田底數,將地塊落實到村組、農戶,並公諸於眾,接受社會監督。

  (二)加大農業基礎設施建設的投入,切實提高基本農田質量,提高糧食綜合生産能力

  鞏固農業的基礎地位,必須加大投入。各地普遍反映,現有的農田水利基礎設施,不少是五、六十年代修建的,這些年來對農業投入不足。據統計,1998年至2002年,全國農業建設投入1900多億元,佔全國基本建設投資總額的2.7%,同發展農業與農村經濟的要求很不適應。

  首先,要大力推進農田建設。現在,我國高産農田只佔耕地面積的35%,中低産田佔65%。提高農田質量和單産,是一項緊迫任務。各地在開展農田建設方面,因地制宜,創造和積累了一些成功經驗。如浙江通過平整土地,建設標準農田,不僅可以使基本農田達到噸糧田標準,還可以通過平整土地,增加耕地面積8%-10%。他們已成功建設了1200多萬畝的田成方、渠相通、路相連、林成網、灌得進、排得出的高標準農田,平均每畝投入約1000元。這一經驗在南方似可全面推廣。河南開展中低産田改造,治理沙崗地,2001年以來,投入8億多元,新增耕地面積38萬餘畝,大部分成為渠相連、路相通、旱能澆、澇能排的高産穩産田,平均每畝投入約2200元。寧夏在南部山區彭陽縣結合退耕還林還草,改造山地,實行山、田、水、林、路綜合治理,改善生態環境,建設水平梯田。他們連續堅持二十年,全縣已改造山地60%左右,改造後的山地,山上植樹,山腰種草,山下水平梯田畝産糧食可從150斤提高到300斤左右,綜合平均每畝投入約230元,取得了很好的經濟效益和生態效益。河南、寧夏的成功經驗,似可在中西部乾旱地區、貧困山區推廣。建議根據各地不同情況,分類指導,加大投入,加快建設高産穩産農田。這應作為增加糧食産量的一項戰略措施來抓。其次,要建立多元化的農業投入機制。國家應逐年增加財政對農業和農村發展的投入,完善財政支農資金的穩定增長機制,加強農業基礎設施建設,特別是加強農田水利建設和病險水庫排險加固工作。要整合各類支農資金,改進管理和合理使用,提高使用效率。要運用稅收、貼息等經濟杠桿,鼓勵各種社會資本投向農業和農村,引導民間資本“反哺”農業。第三,要建立新的支農資金渠道。今后土地出讓純收益的分配使用,應實行“取之於農,用之於農”的方針,主要用於支持“三農”。土地出讓金要納入財政預算,嚴格監督管理。各地應認真貫徹國務院關於將15%以上的土地出讓純收益用於農業土地開發的決定,並建議逐步提高用於“三農”的比例。

  (三)建立穩定長效的支農政策體系,提高種糧效益,調動農民種糧的積極性

  首先,要建立和完善扶持糧食生産的長效政策和機制。今年,國務院制定的一系列支持農業和糧食生産的政策措施已經見效,這是調動農民種糧積極性的有效措施。對這些政策措施,應進一步加以完善,增加覆蓋面,並使其保持穩定,長期堅持下去。在推進農村稅費改革、減免徵收農業稅、減輕農民負擔的同時,要相應加大財政對基層轉移支付的力度,重點是向中西部地區和民族地區、貧困地區傾斜。同時,大力推進鄉鎮機構改革,精簡人員,防止新立名目收費,使農民的負擔反彈。

  第二,要採取各種措施,切實提高農民種糧收益。農民從種糧中得到了實惠,種糧積極性才能長期保持。除了要加大財政補貼等政策措施外,還要發揮價格的導向作用,向糧農提供價格政策支持,使糧食價格與其他經濟作物價格保持一個合理的比價,減少糧農的市場風險,防止谷賤傷農。控制農業生産資料價格,還必須從源頭上調控原材料、電力和運輸環節的價格,既要加強市場監管,又要為生産農資的企業提供政策支持。在有條件的地方,引導、鼓勵糧農實行規模化生産、集約化經營,提高農業産業化水平,降低生産成本。第三,要改革和創新農村金融體制,加大金融支農的力度。應總結農村信用社改革試點的經驗,繼續擴大農戶小額貸款和農戶聯保貸款。農業銀行等商業銀行應創新金融産品和服務方式,拓寬支農信貸資金渠道。農業發展銀行等政策性銀行應調整職能,合理分工,擴大對農業和農村的服務範圍。金融支農是一項複雜的系統工程,建議國務院有關部門從體制上、機制上、政策上認真研究解決。

  第四,要加快科技興農的步伐。按照“穩定公益性,放活經營性”的原則,開展農技推廣服務體系的改革。應在土壤改良、品種培育、科學施肥、節水灌溉和防治污染等方面,加快科技攻關和科技成果推廣應用。一些地方和農民要求對購置、使用農業機械提供財力支持和法律保障,也應引起重視。

  (四)合理補償和妥善安置被徵地農民,切實維護農民合法權益

  首先,要加快徵地補償安置費的清欠工作。從以人為本、維護穩定的高度出發,堅決清欠被徵地農民補償安置費,定限期完成。國家和地方的重點建設項目,要率先清理,儘早把欠錢送還農民手中。對剋扣、截留、挪用補償安置費的,要堅決查處。建議國務院督促各級政府加大清欠力度,徹底糾正拖欠、剋扣、截留、挪用徵地補償安置費的行為,並切實防止出現新的拖欠。

  第二,要研究提高徵地補償標準。無論是公益性建設,還是經營性建設項目,都應研究合理提高補償標準,特別要抓緊解決重點工程補償偏低的問題,維護農民利益。第三,要妥善安置被徵地農民。這次檢查中了解到,一些地區正在積極探索失地農民安置的新途徑,例如採取留地安置、社會養老保險安置、土地入股安置和生産資料置換安置等多種形式,解決被徵地農民的長遠生計和後顧之憂;通過對被徵地農民的就業培訓,為其轉向二、三産業創造就業條件。有關部門應認真總結這些經驗,加以推廣。

  (五)抓緊修訂土地管理法

  現行土地管理法是1986年制定的,1988年和1998年進行了兩次修訂。這部法律的實施,對加強土地管理和耕地保護,起了積極的作用。根據形勢發展,特別是憲法修改以後,迫切需要再次修訂土地管理法,使其更趨完善。

  這次檢查中,各地對土地管理法的修訂提出了很多意見和建議,概括起來主要有:要貫徹落實憲法修正案,明確土地徵收和徵用的範圍和程序;要按照控制徵地規模、保障農民權益的原則,嚴格徵地審批制度和政府保護耕地、基本農田的法律責任,提高徵地補償標準,妥善安置失地農民;要進一步提高土地利用總體規劃的權威性,強化土地用途管制和耕地佔補平衡制度,建立自上而下的執法監管體系。修訂土地管理法已列入全國人大常委會立法規劃,建議國務院有關部門進一步調查研究,儘快提出修訂草案。

  解決好“三農”問題,是一項長期而又艱巨的工作,不可能一蹴而就。建議在今後幾年要繼續抓下去,堅持常抓不懈,努力抓出成效。

  以上報告,請予審議。

責編:陶柯


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