關於檢查《土地管理法》實施情況的報告

央視國際 (2004年06月24日 16:48)

　　新華社消息：

　　

全國人大常委會副委員長盛華仁

　　委員長、各位副委員長、各位委員：

　　解決農業、農村和農民問題，是黨和國家全部工作的重中之重，也是全國人大常委會今年的工作重點。今年四月，全國人大常委會按照增強人大工作實效、開創人大工作新局面的要求，緊緊圍繞黨和國家工作大局，圍繞關係群眾切身利益的問題，部署開展以“三農”問題為中心，從土地管理和耕地保護、落實各項農業政策措施、金融支農等三個方面進行執法檢查和工作調研，監督和支持政府把有關“三農”問題的各項政策措施落到實處，以鞏固和加強農業的基礎地位，實現農業增産和農民增收，確保糧食安全。為此，由全國人大常委會部分委員、有關專門委員會委員、部分在地方工作的全國人大代表、機關工作人員等100余人，組成三個組、十二個小組，分別由三位副委員長帶隊，在國務院有關部門、新聞單位配合下，分赴十五個省、自治區，從五月初開始工作，歷時一個多月。全國人大常委會還委託七個省(區、市)人大常委會對本省(區、市)的情況進行檢查。中華環保世紀行組委會也配合開展了採訪報道活動。這項工作到六月中旬已告一段落。現將有關情況報告如下。

　　一、 為什麼要圍繞“三農”問題開展執法檢查和調研工作

　　近幾年來，我國在“三農”方面凸顯三大問題：一是耕地面積和糧食播種面積大量減少。據國土資源部和農業部統計，我國耕地面積1996年為19.51億畝，到2003年減到18.51億畝，七年間凈減少1億畝；糧食播種面積1998年為17.1億畝，到2003年減到15億畝以下，降到了建國以來最低水平。二是糧食産量連年下降。1998年糧食總産曾達10200億斤以上，2002年降到9100億斤，2003年又降到8600億斤，降到了十四年來最低水平，人均糧食佔有量也由1998年的825斤，降到2003年的667斤，降到了二十二年來最低水平。三是農民增收緩慢，城鄉人均收入差距擴大。從2000年到2003年的四年中，全國農民人均純收入分別只比上年增長2.1%、4.2%、4.8%和4.3%，與“十五”計劃年均增長5％的目標相距較大；農民人均純收入與城鎮居民可支配收入之比分別為1：2.78、1：2.90、1：3.11和1：3.24。對於“三農”的嚴峻形勢，黨和國家早已察覺並高度重視。胡錦濤總書記在去年底召開的中央經濟工作會議上明確指出，要把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重；明確要求必須始終重視農業的基礎地位，始終重視嚴格保護耕地和保護、提高糧食綜合生産能力，始終重視糧食主産區和種糧農民的利益，始終重視增加農民特別是種糧農民的收入。今年元旦前夕，黨中央發出了《關於促進農民增加收入若干政策的意見》，即深受廣大農民擁護的 1號文件，要求堅持“多予、少取、放活”的方針，力爭實現農民收入較快增長。溫家寶總理在《政府工作報告》中講到2004年任務時，明確提出要採取更直接、更有力的政策措施，加強農業，支持農業，保護農業，努力增加農民收入，並具體提出六條政策措施。在此前後，國務院三次召開各省（區、市）省長（主席、市長）會議，專門研究部署“三農”工作。在今年三月召開的農業和糧食工作會議上，溫家寶總理又提出促進糧食生産的八條政策措施。他鄭重指出：“國以民為本，民以食為天。十三億人口的吃飯問題，始終是我國一件頭等重要的大事”。“任何時候都要立足於國內解決糧食問題，這是我們的基本方針。”要求“各省(區、市)都要確保本地區基本農田不減少、糧食播種面積不減少、糧食産量不減少，確保本地糧食供給穩定、市場穩定”。

　　4月28日，吳邦國委員長在部署圍繞“三農”問題開展執法檢查和工作調研會議上指出，糧食安全問題、農民增收問題，關係到黨和國家工作的大局，關係到改革發展穩定的大局，關係到農民的切身利益，中央明確這是今年工作的重中之重。這也是今年人代會期間代表們反響最大、普遍關心的熱點問題。因此“三農”問題理應成為今年全國人大常委會執法檢查和工作調研的重點。這既是依法履行監督職能，也是對國務院工作的支持。我們就是在這樣的形勢、背景和指導思想下，開展這次執法檢查和工作調研的。

　　二、關於土地管理、落實農業政策和金融支農的基本情況

　　我們從執法檢查和工作調研中了解到，黨中央、國務院有關“三農”問題的一系列重要指示下達後，各地方、各部門已引起普遍重視，中央的各項農業政策措施正在逐步得到落實，亂佔濫用土地、耕地大量減少的勢頭得到初步遏制，土地違法案件正在陸續查處，農民種糧積極性明顯提高，糧食的播種面積和産量有望回升，農業生産形勢出現轉機。實踐證明，中央的政策措施是及時、正確、有效的。當前應繼續予以關注的主要是以下幾個問題：

　　（一）關於土地管理和耕地保護問題

　　新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）自1999年施行後，國務院依法核定並批復了各省（區、市）的土地利用總體規劃，確定到2010年我國耕地保有面積為19.2億畝。但到2003年底，耕地面積已降至18.51億畝，降到了2010年耕地保有量底線以下。規劃還要求，到2010年我國基本農田面積必須達到16.28億畝，而目前基本農田劃定面積已經接近這個底線。這些年來，各地違反土地管理法和《基本農田保護條例》，大量佔用耕地特別是佔用基本農田，隨意調整已劃定的基本農田保護區，突破土地利用總體規劃的情況時有發生，有的還十分嚴重。對保護耕地質量也缺乏足夠重視。

　　一是開發區設立過多過濫，佔用了大量耕地。前一時期，違規設立的開發區遍佈各地，不僅省、市、縣（區）三級有，甚至不少鄉鎮和一些村也有。據國土資源部不完全統計，在這次清理整頓之前，全國開發區多達6015個，規劃面積3.54萬平方公里，其中相當數量是耕地，而且有的是高産農田。開發區的規劃面積已超過現有城鎮建成區面積的總和。我們所去的山東、浙江等省，都是開發區設立過多的地方。山東省的開發區多達990個，規劃面積4870平方公里（相當於730萬畝）；浙江省的開發區也多達758個，規劃面積4574平方公里（相當於686萬畝），兩省的開發區個數、規劃面積都分別超過全國的十分之一。

　　二是城市建設佔用了大量耕地。這次執法檢查和調研中看到，不少城市違反城市總體規劃，追求時尚，相互攀比，不切實際地建設寬馬路、大廣場、大草坪、主題公園，有的還盲目擴建大學城、行政中心，這種情況在各級城市中相當普遍。據對22個省（區、市）的不完全統計，截至2003年初，在建和擬建的大學城有46個，佔地面積超過40萬畝。一些地方為改善投資環境，競相興建高爾夫球場，初步統計，目前全國已建、在建和擬建的高爾夫球場多達306個，遍及26個省（區、市），佔地面積48.8萬畝，其中也佔用了不少耕地。更有甚者，有的以建大學城和高爾夫球場為名，大搞房地産開發。這與我國人口多、耕地少、家底薄的基本國情極不相符。

　　三是因調整農業結構減少了糧食播種面積。前些年，在糧食供需總量平衡、豐年有餘的情況下，一些地方進行農業結構調整，對提高農業綜合效益、增加農民收入起了積極作用。但同時也造成糧食播種面積減少。有些地方佔用基本農田種植果樹、經濟林，還有的挖塘養魚。據國土資源部統計，近幾年內，因建設用地、房産開發、結構調整等共佔用優質良田達1300萬畝，其中相當部分已很難恢復種糧。

　　四是生態退耕也退了一些不該退的耕地。退耕還林還草是黨中央、國務院為保護生態制定的一項重大戰略，方針是正確的，實踐效果也是好的，尤其是西部地區的效果十分明顯。這些年，退耕還林主要退的是25度以上陡坡耕地，15－25度生態地位重要、水土流失嚴重的坡耕地，還有一部分是15度以下嚴重沙化和石漠化耕地。但退耕還林的具體實施規劃沒有跟上，實際操作中把握不嚴，致使少數地方為了得到退耕的政策實惠，把不該退的耕地也退了一些。

　　五是現有耕地中有灌溉設施的保收農田比例較低，水土流失、養分不平衡、耕作層和肥力退化、農田污染等問題十分突出，耕地總體質量偏低。

　　根據國務院的統一部署，近幾個月，各地對違規設立的開發區進行了清理整頓，現已上報撤銷的開發區3763個，核減規劃面積1.4萬平方公里，退回土地面積1600多平方公里，復墾土地面積1100多平方公里。山東省決定撤銷開發區739個，核減規劃面積3770平方公里，分別佔原來總數的74.6%和69.2%。浙江省已決定撤銷各類開發區624個，縣級及以下開發區全部撤銷，核減規劃面積3490平方公里，分別佔原來總數的82.3%和76.3%。各地對違法違規佔地的案件正在進行查處。但我們也了解到，目前在清理整頓中，思想認識還很不統一，甚至有一些消極情緒。現在，無論東部、中部還是西部地區，對佔用土地的慾望都非常強烈。他們擔心停止批地會錯過發展機遇，提出不要搞一刀切，要求早點解除凍結令。一些領導同志對違法違規案件也往往認為是“出於公心，為了發展”，處理時狠不了心，下不了手。我們認為，如果在思想認識上不能儘快統一到黨中央、國務院的方針政策上來，就不可能正確汲取教訓，非但不能下決心糾正偏差，而且還會等待觀望，那麼近期治理整頓的成果就難以鞏固，違規設立的開發區極有可能反彈。這應當引起足夠重視。

　　（二）關於糧食問題

　　近幾年糧食連年減産，分析原因主要有兩個：一是耕地和糧食播種面積不斷減少，二是農民種糧積極性不高。黨中央、國務院的一系列重大決策和措施實施後，情況正在發生變化。從這次所去的15個省、區來看，各地對國務院關於向種糧農民直接補貼、良種補貼、農機購置補貼、減免農業稅和穩定農業生産資料價格、實行糧食最低收購價、對糧食購銷體制進行改革等各項政策措施，凡由中央財政承擔的部分，已經或正在落實到位。目前13個糧食主産省安排糧食直補和良種補貼資金113億元，其中7個省區已基本發放到戶；12個糧食主産省減免農業稅191億元，也已落實到戶。中央的各項政策措施基本做到了不流失、不縮水、不走樣，政策實惠正在兌現到農民手中。不少省區如浙江、陜西、寧夏等還用地方財政增加了補貼額度或擴大了補貼範圍。我們所到之處，看到農民種糧積極性普遍開始回升。根據農業部分析，當前糧食生産呈現三個態勢：一是夏糧收成高於去年已成定局，二是秋糧播種形勢好于夏糧，三是主産區糧食發展勢頭較為強勁。檢查組和調研組所去的省區，糧食播種面積、糧食總産都能按照國家提出的要求加以落實，有的還提出了高於國家要求的奮鬥目標。據目前的情況看，今年全國糧食播種面積有望達到15億畝以上，如果各項政策措施進一步落實到位，夏秋之間不發生嚴重的自然災害，糧食産量達到國務院要求的9100億斤是有希望的。

　　從這次檢查和調研的情況看，制約糧食生産的因素主要有以下幾個：一是確立穩定長效的農業政策問題。現在基層幹部和農民最關心的是政策能否穩定，他們擔心糧食一少，好政策就來了；糧食一多，好政策又走了。因此，迫切要求國家確立有利糧食增産和農民增收的穩定長效的政策體系和運作機制，保護農民種糧的積極性。二是有效解決種糧比較效益低的問題。儘管國家採取了支持種糧的政策和實行糧食最低收購價的措施，但種糧與種其他經濟作物相比，效益還是偏低。已進行農業結構調整的地區，農民已經得到實惠，如果沒有政策支持，很難再改種糧食。三是農業生産資料價格上漲的勢頭雖已得到遏制，但確保穩定農業生産資料價格，還有賴於對其原材料、電力和運輸等價格實行優惠，如果生産化肥、農藥、農膜、農機等農資産品的企業長期處於無利甚至虧損狀態，這些企業將失去生産積極性。四是農田水利基礎設施老化失修，灌排條件差，需要更新改造，而農村自身籌資籌勞難度增大，亟待解決資金來源。五是農村科技推廣體系不健全，經費無保障，技術人員流失嚴重，依靠科技興農尚未有效解決。

　　在金融支農方面，目前八個省市正在進行深化農村信用社改革試點，效果是好的。但金融支農也還存在一些問題，突出的是信貸投入不足，貸款難仍然是制約農村經濟發展的重要因素之一。主要表現在：一是信用社和銀行尚未成為農戶貸款的主渠道，據調查分析，現在農戶貸款只有四分之一來自信用社和銀行，四分之三來自民間資金；二是農民用於簡單再生産如購買農業生産資料的小額貸款滿足程度較高，用於擴大再生産如種養大戶、龍頭企業的貸款滿足程度較低；三是東部發達地區農戶貸款相對較易，而中西部欠發達地區農戶貸款較難。從深層次看，現行的農村金融體制、機制和政策還不適應農業發展需要。現有的農村信用社尚難發揮金融支農“主力軍”作用；國有商業銀行已撤離農村，貸款權上收，基層分支機構對農戶存而不貸；農業發展銀行業務範圍窄，沒有起到政策性銀行應有的作用；農業大戶和農村企業貸款缺少擔保、抵押和分散風險的機制，加之農業保險尚未起步，影響了金融機構開展農業貸款的積極性；民間借貸活動缺乏必要的組織和引導。這些問題，都亟待進一步研究解決。

　　關於落實各項農業政策情況和金融支農情況，農業政策調研組和金融支農調研組將作全面系統的報告。

　　（三）關於被徵地農民補償安置問題

　　徵用農村集體土地，必須依照土地管理法所規定的程序辦理，必須依照法定的標準給予農民合理補償和妥善安置。但這方面還存在著一些問題，侵害農民利益的現象較為普遍，農民反應強烈。

　　當前，拖欠、截留、挪用徵地補償安置費的現象較多。截止今年2月份，全國共查出拖欠農民徵地補償安置費達98.8億元，現初步落實清欠措施的僅有59.9億元。河南省清查出拖欠農民徵地補償費10.55億元，已償還7.25億元，尚欠3.3億元。據國土資源部反映，湖北襄荊高速公路的徵地補償費，被有關部門層層剋扣截留達45%。還有的地方農民土地被徵用後，沒有辦理徵地手續，農業稅也沒有按規定核減。例如，小浪底水庫1999年正式蓄水，淹沒區的8.6萬畝耕地一直未辦土地徵用手續，農民的耕地因此無法核減，至今還需計繳農業稅，地方政府和農民意見都很大。一些地方反映徵地補償標準偏低的問題，也需認真研究。被徵地農民的安置問題有待進一步落實。目前有些地區設法籌集資金對農民進行技能培訓，幫助這些農村勞動力向城鎮轉移，使其儘快就業，這種做法是好的。東部經濟較發達地區正在就建立失地農民社會保障制度進行試點，儘管發放的金額還不高，覆蓋的範圍比較窄，但也是一種積極的探索。而多數地區的失地農民仍然僅能得到一次性的補償安置費，這筆錢花完後，農民生計將難以保障。這個問題如不能得到妥善解決，將成為影響社會穩定的一個重要因素。

　　（四）關於土地出讓金的使用問題

　　現在，因為土地徵售之間價差較大，以地生財已經成為一些地方徵用農田、經營土地的重要驅動力。土地出讓金的純收入，過去主要用於城市建設，對改善城市環境、加快城市基礎設施建設起了積極作用。但隨著經濟的發展，一些地方出讓土地獲得的收益越來越大。據有關部門統計，1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近三年累計達9100多億元，扣除成本後的純收入約在四分之一。這些收入並未納入本級財政預算，成為一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。據調查了解，有的省、市土地出讓金收入超過了同級同期的財政收入，而對這部分資金使用又缺乏嚴格的監督管理。如何合理使用土地出讓金，也是一個亟待解決的重要問題。