[央視論壇]用一條線管一片地

央視國際 (2004年02月11日 09:18)

　　CCTV.com消息（央視論壇）：

　　

主持人：各位好，歡迎來到《央視論壇》。

　　為了進一步加強國家對國土資源的宏觀調控，實行最嚴格的耕地保護制度，同時強化省級人民政府對國土資源管理的責任，中央決定完善土地管理制度，實行省級以下土地垂直管理，這種新做法能不能管住土地流失的問題，會不會引發新的土地問題，今天我們演播室就請到中國改革雜誌的總編輯溫鐵軍先生和人民大學土地管理系的葉建平主任，我們先來看這些年來發展的一種情況，我們不得不承認這樣的一種局面就是國有土地現在呈現一種流失的局面，在這種背景下我們如何去理解提出來的在我們國家實行的是最嚴格的耕地保護制度？

　　溫：客觀上看最近這幾年我們把它叫做第二輪圈地運動，在（20世紀）90年代初，1992年開始當時曾經有過一次延續了大約五年左右的第一輪圈地運動，這次有兩年多的時間，中央在採取措施緊急剎車，這次雖然時間是上次的二分之一，但是圈佔土地的規模是上次的兩倍，因此耕地流失，農村土地的大量流失在這次，就是進入新世紀前後的這兩三年的時間內，應該説是非常嚴重的。

　　中央採取措施一方面是領導同志多次批示，再一個就是7月30號召開了國務院電視電話會要求各地緊急剎住開發區濫佔耕地的歪風，接著就是中央派出五部委聯合組成的十個工作組到各地檢查，加大查處力度，然後就是10月15號，曾培炎副總理主持聽取彙報，現在這個辦法出臺恐怕應該説是主要針對這種現象提出的措施。

　　主持人：如果我們把現象和國家的政策對比一下看，一方面國家提出在我們國家要實施最嚴格的耕地保護制度，但是另一方面每一年國家的土地流失情況是這麼地嚴重？

　　葉：應該是兩個矛盾，一個是發展，由於我們正處在經濟高速發展時期，另外一方面，在發展過程中土地作為基本的生産要素進入市場，在發展過程中就佔有很多的耕地，另一方面就是保護，保護主要就是從我們子孫後代可持續地生存下去，或者經濟可持續發展的角度來説又需要保護，這樣在目前這一階段裏頭，重發展輕保護，雖然我們也提出了最嚴格的耕地保護制度，但是在具體操作的層面上來説，保護被放在次要的地方，所以造成了這樣一個後果。

　　溫：我們講傳統的矛盾是既要發展，又要保護耕地，但是就現在的情況看，如果我們對比這兩輪圈地運動，我們説其實是想通過徵佔土地，然後佔有土地增值收益實行內部分配，最後把這個包袱，要麼甩給農民，甩給政府，現在實際上我們看到的是什麼呢？是很多所謂開發商，跟政府談妥了某個交易，然後從銀行套錢，上一輪就是這樣，為什麼最後導致數以千億的銀行資金變成不良資産，就是圈地倒地，炒作土地的結果，這次其實還是這樣。每一輪單純追求發展的這樣的動機，最後導致的結果是非常嚴重的。

　　主持人：是不是可以理解是在這樣一種嚴酷的背景之下出臺了這樣一種省級以下土地垂直管理，那麼，省級以下土地垂直管理這是一種什麼樣的管理方法，兩位先給我們解釋一下。

　　葉：我想實際上省級以下垂直，就想改變原來的狀況，原來的狀況，我們老有一句通俗的話，叫屁股決定腦袋。

　　我們國土管理的官員基本上都是各級政府任命的，各級政府任命的話用地的也是各級政府，這樣它需要發展提出用地需求，土地部門就要提供，如果不提供，會採取各種各樣的形式，給挪位置也好，其他的形式也好，所以，用更通俗一點的話，就是裁判員、運動員全部加在一塊的時候，容易混在一塊，功能不明確，通過這樣一個兩極分管或者垂直管理，原來塊塊的問題變成條條的問題，條條，對上負責，保護完全是政府行為，發展當然也有政府，也有市場行為。

　　最後通過這個條條來控制，或者來增強保護，使這個屁股的位置坐得正一點，真正從協調發展這樣一個角度，能夠解決土地問題，我想初衷應該是這樣的一個意思。

　　主持人：就是説用條條來制約塊塊。

　　葉：對。

　　主持人：溫先生。

　　溫：在土地這個問題上，因為它直接牽涉到一個重要的現象，只要你徵佔了，你把這個土地資源佔有了，從原來農民手中是資源，一旦變成政府徵地，變成政府可以跟開發商談判的時候它就轉化成資本，而一旦當這個資本跟銀行結合的時候，資本的流動性就會非常大，它就帶來一系列的新的問題。

　　所以這個管理辦法變成垂直管理，叫省一級垂直管理，然後幹部是垂直任命，可能相對於過去那種完全歸地方任命，會是一個相對而言好一點的辦法。

　　主持人：為什麼您説相對而言好一些？

　　溫：因為大家知道前不久召開的十六屆三中全會提出的最重要的一個戰略思想就是要把過去單純追求GDP這樣一種增長目標，轉變為追求綜合發展，所以中央提出了五個堅持和五項統籌，實際上是希望全黨、希望各級各地政府都能跟得上這個重大戰略轉變，所以我説真正的治本是要求各級各地政府跟中央保持一致，按三個代表的要求把重大戰略轉變的思想落到實處，如果這個重大戰略轉變不落實，人們還是過去那種行為方式，弄一塊地套錢，套了錢以後把這個窟窿甩給銀行，甩給老百姓，也許資金就外逃了，這種問題其實還不是一個簡單的地方政府要佔有土地，追求發展的問題，而這裡面有相當多的土地投機，這些問題如果不解決，如果不按照中央十六屆三中全會所提出的重大戰略轉變的思想，來整合地方的過去的這些行為，我覺得恐怕還是不能徹底解決問題，所以我説它是相對有效的辦法。

　　觀點：土地農民手中是資源，一旦變成政府徵地，就轉化成資本， 這個資本一旦跟銀行結合，就會帶來一系列新的問題。

　　主持人：葉教授看，剛才溫先生提出來的這些問題，用這種省級以下土地垂直管理的方式能不能杜絕，或者説在多大程度上能夠杜絕？

　　葉：這個應該説是一個系統工程，不能説原來的塊塊變成條條，所有的問題都解決了，肯定有一系列相配套的東西，包括剛才溫先生説的大量圈地的話，這次檢查，實際上大量圈地的，佔用地最多的是開發區，開發區更多的實際上是工業區、科技園、工業園還有其他各種各樣的園，教育園區、農業科技生態産業園區等等，這些園區和傳統的房地産開發還不太一樣，因為傳統的房地産開發還是在城區區域內，它佔用的大量的耕地還是在城郊這樣的位置，這樣的一個行為，發出這樣的指令的行為還是一個政府，地方政府，如果説違規的話，是政府在違規。

　　政府為什麼會這麼做，如果追究原因的話是後面，剛才你一開始提出來的我們採取的是最嚴格的保護耕地的措施，這樣的一個政策，最嚴格的保護，其中就有一個漏洞，就是説設立的其他各個開發區具有的土地管理的職能，相當於一個政府，開發區就是政府，大家都知道有各種各樣的管委會什麼的，它自己可以審批，它通過設立開發區可以避開我們的最嚴格的保護耕地這樣一個政策，因為開發區是一片，給你一批下來以後，它就可以開始用了，可以佔用了，如果用於其他開發，必須報，比如説佔用一畝的耕地，必須報到國務院來，操作起來就非常漫長。

　　在這樣一個背景下，它就繞了另外一個圈子裏去了，這和原來的塊塊管理肯定是相結合的，因為國土要服務於經濟建設，所以它是一條船上的，如果作為條條，相對來説應該就會好辦一些，由於有些地方就這樣的一些用地指標也好，要佔用更多的耕地也好，必須通過條條來解決，而不是塊塊，塊塊是市長説了，書記説了就解決了，一把手説了就算，條條的話，他説了不一定能算。

　　主持人：我們就舉個例子，在省級以下土地垂直管理以前，我們以一個縣長為例子，假如縣長、縣委書記要用一塊土地，可能跟國土資源局打一個招呼他就可以用這個地，如果在省級以下土地垂直管理之後，他如果想用這塊地，他就得跟上級部門去協調。

　　葉：提高他的交易成本，獲取土地的成本。

　　溫：他就必須跑省而當地恐怕根本沒有權力允許他佔用土地。

　　主持人：那您説制約作用有多大呢？

　　溫：現在採取的措施應該説在沒有治本之策之前，臨時採取這種措施相對有效，我這個意見是肯定的。也可以給你舉一個例子，在國務院召開7月30號電視電話會議之後，十個工作組下去查處，查處的力度儘管很大，但是他們工作組回來以後我聽他們談到這個情況的時候，他們講到一個現象，比如撤掉一個土地局長，問這個土地局長，你冤不冤，土地局長説那有什麼，撤就撤了吧，為什麼呢？説，我為本地發展做了貢獻，肯定還會給我安排，結果工作組前腳走，後腳異地做官，這就是不垂直管理的這麼一個客觀的結果，而如果垂直管理，對不起，組織系統也是上級任命，你的業務也歸上級管理，這樣的結果就是什麼呢？這個人再想工作組前腳走，後腳你就異地做官，甚至陞官，這種事情就不太可能了，所以它還是有效的。

　　主持人：我還有一個問題，還舉這個例子，如果縣長想用一塊地，他要到省裏去跑，那麼和他同級的，比如縣裏面的國土資源局，這時候它負責什麼工作？

　　葉：它實際上負責上傳下達的工作，所以我想垂直管理，實際上就是裁判員和運動員分開了，等於實際用地的單位，我們假設説地方政府，裁判員就是國土管理部門就獨立出來，獨立出來了，它就要制定一套遊戲規則，（遊戲規則）要重新制定了，在這個範圍之內只要政府也好、企業也好，按照這個遊戲規則在運作，它所需要的土地就應該能夠保證，應該是這個關係，否則一個不給地，一個要用地，這個矛盾就沒辦法解決，應該是有解決的，有解決的話，這個規則要透明，大家按照這個規則執行，實際上效率要提高的，否則這樣的改革就沒有效了。

　　觀點：實行省級以下土地垂直管理，相當於把裁判員和運動員分開，是一種相對有效的管理辦法。

　　主持人：一個縣政府如果想用地，如果省級國土資源管理部門牢牢控制住國土資源不被流失，它可能要反復地審批，如果這是一個合理的項目，會不會因為這種反復審批而把商機就流失了？

　　溫：哪個項目在上報的時候都是合理的，取決於宏觀調控、綜合平衡是不是合理，對一個地方來説。

　　葉：有項目都是合理的。能夠增長財政收入，能夠引來資金，毫無疑問，能夠帶來就業，能夠帶來稅收，對地方肯定是。

　　主持人：對地方看來是合理的，但是在省級國土資源管理部門審來説，可能不見得是合理的。

　　葉：它要進行整體平衡，在全省要平衡，國家有國家的平衡，所以我理解現在為什麼省以下做垂直管理，而不是國家一直垂直下去呢，因為各個省都不一樣的。

　　所以把這個擔子實際上交給各個省，由各個省自己平衡，但是我想國家還要有一個大的平衡的格局。像剛才你説的那個問題，應該説，這就牽涉到下一步它到底怎麼管，遊戲規則怎麼定的問題，實行垂直管理後，縣或者市這一級生産也好、生活也好，所需要的土地能不能給予保證，一方面毫無疑問，保護是要堅持的，另一方面發展也要堅持，這兩個始終肯定是一對矛盾，怎麼樣處理這個矛盾，首先保護什麼，發展什麼，要有個總體的策略，否則的話如果是隨機的話，這個縣我給他批，它這個縣我不批，産生新的權力的空子，會産生好多問題。

　　溫：我想恐怕，要想真的實現比如説保護耕地的這些要求，還得通過深化改革的辦法，還不能一般地説，我只要加強管理，或者組織系統做一點調整就能解決問題，深化改革就是按照現行的憲法和五部相關法律認真地把農村的土地所有權明確下來。

　　那就是村社所有，然後交易，應該是無論你是開發商也好，你是開發區也好，你來跟人家進行交易，政府應該站在交易之外，你是裁判員，剛才葉老師説的，裁判員和運動員要分開，對不對，不應該政府徵佔土地，政府只是管理，提供一些必要的諮詢服務，比如這個地該值多少錢、提供參考地價，雙方進行談判，然後談判出來政府幫著辦手續，這樣就不會是，現在之所以各種各樣的開發區，大面積地濫佔耕地，是因為政府壟斷，這個地可以以極低的價格獲取，然後極高的價格賣出，這裡面大塊的收益被分掉了，中央也拿不到，農民也拿不到，這個問題是必須解決的。

　　主持人：您看，省級以下的土地垂直管理了，那麼責任就落到省級國土資源部門身上，在這種情況下如果要對國家負責，它再謹慎小心一些，很可能出現一些矯枉過正的情況，就是我寧願把著這塊地我不讓你用，也不能出現流失，如果出現這種情況又會怎麼樣？

　　葉：所以説一味地説保護，好像現在到警戒線了，很危險了，什麼都不幹了，這也不客觀，一味地追求發展忽視保護的話，我們未來的發展也沒有了，也不行。所以我想土地管理，這樣垂直領導的話，實際上是給國土部門一個更艱巨的任務，如何協調發展和保護問題，垂直管理的話，實際上我覺得要説它的一個優勢，實際上責任就更明確了。

　　溫：我聽國土部門的同志他們自己説，這項政策對他們來説壓力很大，因為似乎就是説各方面矛盾集中在他們身上了，他們説集中在他們身上，實際上他們處理起來有相當大的難度，首先第一，比如像基本農田保護，佔用一畝基本農田，都必須上報到中央，國務院來決定，而本省的國土部門是無權決定的，但是你知道城近郊區特別是像東部沿海地區，越是平原地區，基本農田保護區的面積越大，山區肯定很少有基本農田，大部分都在沿海平原地區，這些又都是經濟高速發展的地區，葉老師所説的既要追求發展，同時又要滿足人民生活、城市建設，中國又恰恰是進入21世紀以後，到了一個城鎮化高潮，過去我們城鎮化是落後的，現在要加快城鎮化，所有這些矛盾，方方面面，他們説集中在他們頭上，他們有點恐怕成了眾矢之的了，有一定困難。

　　葉：垂直領導後，到底政府和土地管理部門行使什麼樣的權力，在土地方面行使什麼權力，一個産權首先要明晰，然後權力要明晰，産權明晰的話，就是誰來代表，比如省範圍之內的，是省代表還是國務院代表，或者是國務院委託省來做，這是一個。有了權屬明晰以後，還有一個它的處置權到底歸誰，當然還有收益權的問題。産權首先要明晰，明晰完後是誰的權力那就誰負責，這要重新捋順一下，原來是模糊的，反正都是政府，國家所有，就好像原來全民所有，誰的不清楚，這也是一樣，土地問題也是一樣。

　　主持人：剛才兩位提到，從1992年開始有第一輪圈地運動，當時黨中央國務院急剎車之後管了一定的用，但是很快第二輪圈地運動又開始了，我們現在關心的就是怎麼才能夠不讓它這次再出現剎車之後又反彈？

　　葉：所以老説土地管理的治本之策，實際上這是非常難的一個問題，難的主要是我們國家確確實實人多地少，這是自然條件所確定的。

　　而我們現在又在發展的快速階段，必須要用地。而土地和其他的不一樣，老説垂直管理，好像想象的就是一切問題都能解決了，實際土地它的屬性，就是説屬地這個特性很有意思，南邊沿海一塊地價值要遠遠超過西邊的，西部的，土地的價值和它的區位是緊密相關的，土地又和資本如果相結合的話，它的價值有意思的是就更高了。

　　所以説，像這樣一個財富聚集的地方，土地，財富之母，我們老説，在這樣一個各項利益都在這兒發生碰撞的情況下，要協調各方利益的關係的話，更重要的應該有個清晰的土地管理觀，如何確定哪些要保護，作為城市未來發展要預留的，這樣的一些規劃的一些指標如果能確定下來的話，來一個遊戲規則，最後政府才能做裁判員。

　　溫：這是比較理想化的説法，大家下去調查的時候都知道，地方幹部跟你説規劃規劃紙上畫畫，墻上挂挂，這些事其實大家都知道，當務之急首先得按照剛才葉老師説的道理先清晰産權，而這一點在中央有關的修訂土地管理法的討論中已經提出來了，就是按照現行法律，土地産權明確，就是農村集體所有，然後建立談判，其實並不複雜，為什麼精神如此明確，道理也不複雜，就是長期落實不了呢，就是因為背後有一塊龐大的收益已經形成了一個比較固化的利益分配格局，你想打破這個格局，就得下大的力氣，真下決心才能打破。

　　觀點：土地背後有一塊龐大的收益已經形成了一個比較固化的利益分配格局，要想打破這個格局，就要真下決心，下大力氣。

　　去年政府加大了治理整頓土地市場秩序的力度，全國已經查處土地違法案件168000件，相關的責任人也已經受到了嚴肅的查處，因此有許多業內人士認為去年是土地市場治理整頓年，而今年隨著省級以下土地垂直管理制度的新的出臺，我們期盼著我們國家的國土資源能夠進一步走向規範化的管理。

　　評論員：溫鐵軍 葉劍平

　　主持人：董倩

　　策劃：孫騰越

　　編輯：葛宗平

　　

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責編：復蘇