商務部首次因糾正下級機關行為成訴訟敗訴方

央視國際 (2004年01月30日 19:02)

　　光明日報消息：2003年12月22日，北京市第二中級人民法院公開開庭宣判北京市二商集團告國家商務部(原國家外經貿部)的行政訴訟案。法院支持了原告北京市二商集團的訴訟請求，宣判撤銷原國家外經貿部行政復議決定。國家商務部一審敗訴。這是國家商務部(原國家外經貿部)在建國以來第一次因糾正下級行政機關的具體行政

　　

行為而成為行政訴訟的敗訴方。此判決結果不但令國家商務部震驚，也在社會上引起廣泛反響。

　　商務部旋即上訴于北京市高級人民法院，認為一審法院認定事實不清，法律、法規適應錯誤，請求依法撤銷一審判決，維持原外經貿部作出的67號行政復議決定。　

　　67號行政復議決定的由來

　　2001年9月27日，香港嘉利來國際(集團)有限公司在其與北京市二商集團有限公司(北京二商集團)、北京恒業房地産綜合開發經營公司(恒業公司)合作成立的北京嘉利來房地産有限公司(合作公司)中投入鉅資而形成的股權，經合作公司中方北京市二商集團單方面申請，被原北京市外經貿委一紙“京經貿資字627號《關於北京嘉利來房地産有限公司更換合作方的批復》”給了另外一家香港公司。

　　香港嘉利來國際集團有限公司認為，上述變更合作公司股東的行政行為違法，而且在整個過程中存在著大量違法、侵權情形，遂于2001年10月25日向原國家外經貿部提起行政復議申請，要求依法撤銷原北京外經貿委的627號批復。

　　2002年7月2日，原國家外經貿部做出外經貿法函【2002】67號行政復議決定，以“認定事實不清，適用法律不正確”為由依法撤銷了原北京外經貿委627號批復。《行政復議決定書》于2002年7月9日送達各方。

　　《中華人民共和國行政復議法》第三十一條規定：“行政復議決定書一經送達，即産生法律效力。”但是，原國家外經貿部做出的行政復議決定已經生效一年多，北京市外經貿委卻一直不落實執行該行政復議決定。

　　因此，經國務院領導指示，國務院辦公廳于2003年7月29日下發“國辦函【2003】51號”《國務院辦公廳關於抓緊依法督促執行原對外貿易經濟合作部外經貿法函【2002】67號行政復議決定的函》的督辦函，要求國家商務部、北京市人民政府依照行政復議法和其他有關法律、法規的規定，指導、督促北京市外經貿委和有關方面限期依法做好行政復議決定的執行工作。

　　8月14日，國家商務部向北京市外經貿委下發特急通知“商法函【2003】32號”《責令履行通知書》，明確要求北京市外經貿委立即執行行政復議決定，立即下發恢復北京嘉利來房地産有限公司各合作方股東地位的書面通知，重新頒發批准證書，並於9月15日前將履行該行政復議決定結果書面報告國家商務部。此後，因北京市商務局在向國家商務部做出11月15日前無條件執行行政復議決定的承諾後仍未執行，國家商務部于2003年12月12日再次向北京市商務局下發《再次責令履行通知書》，並要求其在12月25日前執行。

　　就在執行期限即將屆滿的22日，北京市第二中級人民法院對北京市二商集團告國家商務部的行政訴訟案作出一審判決，判決撤銷原國家外經貿部做出的行政復議決定。

　　這起行政訴訟是北京市二商集團于2002年7月19日提出的，二中院的判決是在超出審限一年之久後作出的。

　　國家商務部和嘉利來公司均不服一審判決，提出了上訴。我國法律規定，一審判決在終審判決下達前不能生效。因此，原國家外經貿部做出的行政復議決定仍具法律效力。

　　行政訴訟案的焦點是什麼

　　這起行政訴訟的焦點究竟是什麼？北京二中院和商務部的觀點迥異。二中院的一審判決書指出：“在本案中，嘉利來公司是否依法、依合作合同約定履行了出資義務，係爭議的焦點問題。……因而有必要對嘉利來公司的出資事實進行審查認定。”

　　商務部認為，這一認定是錯誤的。商務部的上訴狀指出：《行政訴訟法》第五條規定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”因此，作為行政訴訟，本案一審法院應當審查外經貿部作出的行政復議決定的合法性。但在本案中，一審法院始終圍繞的核心問題是香港嘉利來公司是否依法、依合作合同約定履行了出資義務。作為行政訴訟，人民法院應立足於審查行政機關的具體行政行為是否合法，而不應越過行政機關的具體行政行為直接介入合同當事人之間的民事爭議中去。一審法院錯誤地確定了本案審查的核心問題。

　　對於業經工商機關認可的《驗資報告》和“撤銷驗資報告決定”哪一個合法有效是本案事實認定的關鍵問題。商務部的上訴狀認為：一審判決在認定兩者的證據效力時自相矛盾、彼此衝突；在作出結論時，又刻意回避，顧左右而言他。

　　北京市工商局企監處的《便函》是北京市外經貿委作出627號批復的主要事實依據，而商務部的上訴狀指出：該便函的形式明顯不規範，不符合《國家行政機關公文處理辦法》的有關規定。一審法院卻認為：“《復議決定》對北京市工商局及北京市外經貿委關於形式不規範的意見正確，但實質問題是工商機關對嘉利來公司出資情況查處認定的結論是否合法有效。”一審法院人為地割裂了國家機關公文形式和實質內容的有機聯絡，否定了國家行政機關公文的形式要件對於公文效力的實質性作用，最終確認了《便函》的效力，這是錯誤的。

　　早在《行政復議決定書》中，商務部就嚴肅指出，“政府機關的發文主體、格式及印製等，不僅涉及依法行政、公開、透明等重大原則問題，而且涉及到文件的效力及可信度問題，應是行政復議機關的復審內容之一。國務院發佈的《國家行政機關公文處理辦法》對公文發佈主體和格式有明確規定。部門內設機構除辦公廳(室)外不得對外正式行文。被申請人依據北京市工商局企監處的一紙手寫便函就認定申請人“未履行出資義務”，就認定事實而言，被申請人的做法過於草率和不嚴肅。”

　　商務部在上訴狀中還詳細列舉了一審法院對案件事實的認定錯誤和對法律、法規的適應不當。

　　早些時候，應松年、袁曙宏、姜明安、劉凱湘、車丕照、馬懷德等我國幾位法學家就香港嘉利來公司不服北京市外經貿委行政決定案進行過深入討論，他們一致認為：“這是一宗涉及違法行政、超越職權、濫用職權的典型案例。”“依靠政府行政權力違法干預企業間民事糾紛的案件時有發生，但在這個案件中，也讓我們看到了國家外經貿委依法行政處理問題積極的一面。” （記者 袁祥）

責編：揚國