保障農民權益 善待失業農民
央視國際 (2003年09月23日 10:25)
CCTV.com綜合消息：近年來，在人們對城鎮居民失業問題關注程度不斷提高的同時，農民失業也開始大量出現在農村。農民失地已經成為中國城市化過程中的突出問題。在日前召開的由上海社會科學院主辦的“中國城市化與土地政策”高層研討會上，有關專家學者經討論指出：
在城市化進程中，需要徵用大量原農業用地，農民失地後很容易陷入失業困境，生活失去出路。因此，徵地和安置時，應重點解決好失地農民就業、創業和社會保障問題。
一些地方在徵地過程中，變著法兒地侵害失地農民利益，如採用低價補償的土政策，或將高速公路兩邊綠化帶不計為徵用補償面積，或對農民集體土地佔而不補等。
應該完善農民集體土地産權制度，明確土地産權代表。要改變只看經濟效益、不考慮農民利益的做法，合理、集約用地，走可持續發展道路。
今年8月中旬，農業部派出了6個檢查組，分赴全國12個省（市、區）檢查各地貫徹實施《農村土地承包法》的情況，重點檢查12類嚴重侵害農民土地承包經營權益的行為。農業部副部長劉堅指出，過去侵害農民權益的主要表現是農民負擔問題，但侵害農民土地權益問題成為當前侵害農民權益的主要方面，在土地徵用中，低價強徵強佔農民承包地，截留、扣繳農民的補償安置費用，不解決失地農民的就業安置；在土地承包和流轉中，強制調整或收回農民承包地，強迫農民流轉承包地，非法改變土地的農業用途，截留農民土地流轉收益。這些都嚴重侵害了農民的土地權益。……詳細
▲ 農民為什麼會失去土地
我國傳統理論和觀念認為，在農村不存在失業問題，農民“養老靠家庭，就業靠土地”。然而隨著我國工業化、城市化、市場化、國際化步伐加快，農民面臨的就業壓力和失業風險卻與日俱增。主要原因有以下幾點：
一，我國市場化改革深入,億萬農民面臨著市場競爭風險越來越大，農村隱性失業日趨顯性化。
家庭聯産承包責任制的推行，大幅提高農業勞動生産效率，導致農村人多地少的矛盾日益突出，隱性失業現象開始顯性化，“兩個月過年，三個月種田，七個月休閒”是對廣大農村隱性失業真實寫照。農村家庭聯産承包責任制的推行，有礙農業規模化經營，土地被人為分割細碎的小塊，增加了生産成本，並且單一的農戶家庭應對市場風險的能力差，從而使得農民的邊際收益減少。
二，溶入國際經濟全球化步伐加快，導致農民公開失業數量大增。
2001年中國正式加入WTO，標誌著我國全面溶入國際經濟全球化的洪流，這對我國而言，總體上是利大於弊，但對本國弱質産業農業卻是最大的挑戰，使得農業的産品結構調整和農村勞動力轉移將面臨更大壓力。
三，工業化、城市化步伐加快，加速了農民隱性失業和顯性失業的數量。
隨著我國整體經濟由粗放型向集約型轉變，工業中資本、技術對勞動力排斥日益明顯。不僅鄉鎮企業吸納勞動力就業功能在下降，而且城鎮工業企業吸納勞動力就業功能在下降，致使農村剩餘勞動力在城鎮(市)就業的空間變得日益狹窄。
按照目前我國城市化和基礎設施的建設速度，今後每年建設用地需要250-300萬畝。如果按照城郊農民人均1畝地推算，就意味著每年大約增加250-300萬的農民失去土地，這使得完全脫離土地的農民和家庭漸多。
四，農民長期不能享受“國民待遇”是阻礙他們就業和再就業的重要原因。
城鄉二元結構是我國基本國情，在計劃經濟時代，政府採取了“以農補工”、“重工輕農”的發展戰略，強化了“一國兩制”的特徵。這讓廣大農民長期不能享受“國民待遇”。農村龐大的低素質勞動力轉移，客觀上與要求較高素質的非農産業就業相抵觸再加上城市對農民工就業種種歧視政策，致使數億計的低素質農村勞動力轉移受到梗阻，加劇了農村隱性失業顯性化的態勢。……詳細
▲ 農民為何會蒙受損失
有關資料表明，上個世紀９０年代至今，十幾年來的圈地運動至少造成我國農村２０００余萬農民“下崗”。對２０００余萬農民“下崗”這個數據，有人認為這還是一個保守的説法。上個世紀９０年代至今全國大搞開發區，最高峰時開發區達８０００多個，當時全國每年流失的耕地數量為１０００萬畝以上，人為徵佔為５００萬畝，按人均２畝耕地計算，１３年間全國失地農民數量起碼達６５００萬人次。東部一些發達地區，人均耕地只有幾分，失地農民的系數就更高。由此可以推斷，從１９９０年至今製造的失地農民已經遠遠超過２０００萬人次。
徵地補償標準太低是農民蒙受損失的最主要原因
以浙江省瑞安市為例，從１９９２年至２００２年底，瑞安共徵用土地２９７８５畝。據調查，瑞安市一類地區的土地補償費與安置補助費每畝為１．６至５萬元，二類地區為每畝１．４—４萬元，三類地每畝為１．２—３．５萬元，四類地為１．１—３萬元，五類地為１—２萬元。從７個典型村土地徵用款發放情況來看，平均每畝土地徵用補償費僅４．７萬元，而有的地方付給農民的每畝土地補償費和安置費只有１．２萬元。土地徵用補償標準太低，難以解決失地農民的後顧之憂。
“圈地運動”的四大誤區
在工業化和城市化早期，國家對失地農民採取就業安置，安排農民在國有企業裏上班，使失地農民沒有後顧之憂。而後期採取了貨幣安置方式，一次性補償，一些失地農民拿著一點少得可憐的補償費坐吃山空，這種“一腳蹬”的做法因此遺留了許多社會問題。
第一，社會保障體系不健全，政府沒有將失地農民納為城鎮居民社會保障範圍。失地農民只注重眼前的利益，考慮的是今天能分到多少錢，很少考慮今後的出路問題，因此也沒有一個村將土地徵用款用於解決農民社會養老保險。
第二， 缺乏對失地農民的再就業培訓機制。失地農民文化素質和勞動技能偏低，就業難問題比較突出。許多農民因徵地從農業轉産後，主要從事一些技術要求不高的體力勞動。隨著經濟發展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，素質低的失地農民就業難度大，部分農民還存在著“高不成低不就”的就業觀念障礙。
第三，集體資産管理制度不健全。一方面由於村級集體資産管理跟不上市場經濟發展的要求，即使村集體有土地、有資金，但不知如何去發展，怎樣壯大集體經濟，集體資産難以得到保值增值。另一方面，由於部分村幹部素質差，經營管理不善，導致集體資産嚴重流失，或個別村幹部腐敗吃光用光，造成群眾對幹部不放心不信任，農民要求分發現金的要求更加強烈。
第四，留用地使用不規範。以浙江瑞安為例，從１９９２年開始，瑞安開始實行留用地政策，按１０—２０％的比例向土地被徵用的村返回建設留用地，主要用於村發展二、三産業。但從實際情況看，大部分村沒有按規定利用留用地政策來發展二、三産業，以解決失地農民的就業問題。大多數村的返回地以宅基地的形式分配到戶，部分農民又將分到手的宅基地轉賣出去，這雖然增加了他們的收入，但不能效地解決他們就業和生活保障問題。……詳細
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▲ 如何保障失地農民權益
在“中國城市化與土地政策”高層研討會上，有關專家學者提出了多種解決失地農民問題的辦法。
城市化戰略，應該轉向大城市和都市帶
福建省社會科學院院長、研究員嚴正福認為，城市戰略化首先是工業化要求，由於工業的聚集，它需要城市功能的服務，需要大量勞動力，需要緊靠它的大用戶，需要第三産業的配套。這一切，只有大城市能夠提供。其次，我國正在走工業化帶動信息化、信息化促進工業化的路子，人口聚集的大城市在信息交流、信息産業發展上的作用越來越重要。發達國家的實踐證明，大城市和密集的城市群是信息化的主要載體。第三，中國是一個土地資源較為短缺的國家，人均耕地佔有率低。出於國土利用效率的要求，我國也不宜盲目發展小城鎮，造成土地資源的浪費。
重點解決失土農民的創業和社會保障
國土資源部耕地保護司司長潘明才提出，徵地補償是因土地被徵用、需要安置失土農民而給予的經濟補償，是一次性的，而安置涉及失地農民的長遠生計，是個根本性問題。計劃經濟時期，國家徵地給予適當補償後，會安排被徵地農民轉非、招工，享受市民、工人的福利待遇，徵地後的長遠生活基本可以得到保證，因此農民一般能夠接受。市場經濟條件下，傳統的安置辦法往往不可行，農民失地後很容易陷入失業困境，造成生活無出路。因此，城市化進程中，徵地安置，應重點解決好失地農民就業、創業和社會保障問題。
重視安置中存在的侵害農民問題
江蘇省社會科學院農村所所長、研究員徐元明指出，現階段，土地徵用過程中侵犯農民權益的表現形式有以下幾種：一些地方為了政績，任意擴大徵地範圍；在徵地過程中，採用低價補償政策，尤其是國家重點工程項目，徵地補償標準更低；自行制定土政策，侵害農民利益，比如高速公路兩邊綠化帶不計為徵用補償面積，把農田配套的溝、渠、路不以耕地面積計算補償費，宅基地不給安置補助金；把農民集體土地看做自己的土地，佔而不補，等等。其中，低價徵地是最嚴重的問題。目前，不少地方政府徵用農民土地都是低價徵用。
多管齊下 維護失地農民權益
在研討會上，潘明才司長就如何維護失地農民權益還提出了三點建議：
第一，合理補償是關鍵，補償必須符合市場經濟規律。現行法律規定的徵地補償費，是按照土地原用途的年産值倍數來測算的，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生産資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律，也不符合國際慣例。
第二，妥善安置是徵地補償的根本，安置要給失地農民提供長期穩定的生活保障，重點解決好失地農民就業、創業和社會保障問題。再次，政府可以用優惠條件提供部分土地，按照規劃確定的用途，由被徵地農民集體和農戶從事開發經營。另外，還要建立失地農民的社會保障。一是納入城鎮社會保障體系，二是參加商業保險。三是建立小城鎮社會保險，這一工作上海正在推行。
第三，配套改革是徵地制度改革的基礎，建立新型徵地制度需要相關制度的支撐。首先是要完善農民集體土地産權制度，明確土地産權代表。其次是要改變只看經濟效益，不考慮農民利益的做法，合理、集約用地，走可持續發展道路。再有就是要完善現行稅費制度，制止徵地中的濫收費現象。……詳細
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責編：張娜
