前期醞釀
黨的十一屆三中全會以來，各級人大及其常委會的工作有很大的進展。但是，監督工作一直是人大工作的一個薄弱環節。在1985年3月召開的六屆全國人大常委會第十次會議和緊接著召開的六屆全國人大三次會議上，許多代表和委員對全國人大常委會的監督工作提出了批評。同年9月，全國人大常委會辦公廳研究室的一份調查報告，反映了地方人大工作特別是監督工作中遇到的一些問題和困難。根據有關領導同志的意見，全國人大常委會辦公廳組織力量，到各地就人大工作問題做進一步的調查，並於1986年 8月起草了關於加強人大工作幾個問題的文件。當時彭真委員長在反復考慮後提出，現在正在進行政治體制改革，在涉及體制上的一些問題沒有解決前，全面討論人大問題的條件還不具備。他提出，要對人大監督問題開展調查研究。
在1988年3月召開的七屆全國人大一次會議上，陳丕顯副委員長所作的全國人大常委會工作報告指出，要從政治體制改革和建設社會主義民主政治的高度，進一步提高對人大監督工作的認識。同年7月，七屆全國人大常委會工作要點提出要制定有關監督方面的法律。
1989年3月，彭衝副委員長代表全國人大常委會所作的工作報告中提出了改進人大監督工作的一些建議：每兩個月一次的全國人大常委會會議可以根據需要，聽取和審議國務院及其部委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作彙報，一般不需要作出決議，委員提出的質詢和詢問，有關部門應認真負責地作出答覆；每年第三季度，由國務院向全國人大常委會分別作關於計劃、預算執行情況的報告（審計法實施後，從1996年起，每年6月的常委會會議還聽取和審議國務院的審計工作報告。從此，聽取和審議國務院計劃執行情況的報告、決算報告和審計工作報告，成為每年全國人大常委會會議的法定議程）；人大在監督法院和檢察院的工作時，不直接處理具體案件，如對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問；糾正錯案應由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦，人大如果對法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見，可以聽取法院、檢察院的彙報，也可以依法組織調查，如確屬錯案，可以責成法院、檢察院依法糾正或處理。
第一個監督法內部修改稿
1990年3月，中共中央關於加強黨同人民群眾聯絡的決定中建議全國人大常委會擬定實行工作監督和法律監督的監督法。這是黨中央以公開的正式文件的形式對全國人大常委會的工作提出的具體明確的要求。同月，江澤民總書記在人大、政協“兩會”黨員負責人會議上的講話中指出，在我們國家生活的各種監督中，人大作為國家權力機關的監督是最高層次的監督，監督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項重要職責。
按照黨中央的要求，1990年5月，成立了由全國人大常委會辦公廳研究室、北京市人大常委會法工委、吉林省人大內司委抽調的人員和法學專家組成的監督法起草組，開始監督法的起草工作。于1990年8月中旬形成了監督法徵求意見稿。接著，全國人大常委會辦公廳先後向各地和各界人士徵求意見。起草組根據大家的意見和建議對監督法徵求意見稿作了修改，形成了《中華人民共和國全國人民代表大會及其常務委員會監督法（1990年10月27日修改稿）》。這個修改稿共6章89條，它所規定的是全國人大及其常委會的監督工作，沒有規定地方人大的監督工作。
監督法起草工作第二次提上日程
從1980年代中後期開始，一些地方人大在監督工作方面做了許多新的探索和嘗試，創造了執法檢查、代表評議“一府兩院”的工作、對人大及其常委會産生的幹部進行述職評議、執法責任制和“個案監督”（對司法機關重大違法案件進行監督）等多種新的監督形式。1991年底，七屆全國人大常委會委員長萬里在一次談話中提出，要把對法律執行情況的監督檢查同制定法律放在同等重要的地位。從1992年全國人大常委會開始進行執法檢查工作。這些工作都為新一輪監督法的起草工作提供了經驗。
1991年11月制定的《全國人大常委會立法規劃（1991年10月一1993年3月）》和1994年1月制定的《八屆全國人大常委會立法規劃》都列入了制定監督法的項目。1992年的全國人大常委會工作報告提出，要繼續抓緊制定人大監督法。1993年9月，八屆全國人大常委會制定了關於加強對法律實施情況檢查監督的若干規定。這是第一個全國人大常委會監督工作方面的單行法律。在做了大量準備工作的基礎上，1996年10月全國人大常委會黨組關於起草人大監督法的請示經黨中央批准後，新一輪監督法的起草工作全面啟動。
監督法起草辦公室由全國人大常委會辦公廳研究室、全國人大內務司法委員會司法室、全國人大財政經濟委員會計劃預算室、全國人大常委會法工委國家法行政法室和經濟法室、山東省人大常委會研究室、陜西省人大常委會研究室抽調的人員組成。經過近一年的緊張工作，七易其稿，于1997年8月完成了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（內部試擬稿）》這個試擬稿共10章116條，與1990年的內部修改稿相比，它不僅對全國人大及其常委會的監督工作作了規範，而且對地方各級人大的監督工作也都作規範，特別是總結吸收了地方人大在監督工作中創造的成熟經驗和做法。
監督法草案最終形成
九屆全國人大常委會對加強人大監督和制定監督法的工作十分重視。1998年3月換屆不久，在4月初聽取全國人大法律委員會工作彙報時，李鵬委員長就明確提出要制定監督法。當年底制定的《九屆全國人大常委會立法規劃》繼續列入了監督法立法項目。李鵬委員長從1998年起每年都就制定監督法的問題到地方進行調查研究。同時，九屆全國人大常委會肯定地方人大監督工作的新做法，支持和鼓勵地方人大積極探索，創造性地開展監督工作。
在1999年3月九屆全國人大二次會議上，代表們再次對全國人大常委會的監督工作提出意見並又提出抓緊制定監督法的多件議案。會議期間，李鵬委員長到浙江等代表團參加審議時提出，人大要把監督工作放在與立法工作同等重要的位置。不久後制定的1999年全國人大常委會工作要點確認了這一監督工作指導方針。在隨後於4月召開的九屆全國人大常委會第九次會議閉幕會上的講話中，李鵬委員長指出，全國人大常委會根據近幾年來人代會上代表們集中反映的意見和提出的議案，決心做好制定監督法的工作。
此後，由全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委和全國人大常委會辦公廳人員組成的監督法起草班子在前幾屆工作的基礎上，開始了第三輪監督法起草工作。幾年來，起草班子做了大量工作，李鵬委員長多次與起草班子研究監督法草案的具體內容，全國人大常委會黨組幾次討論監督法草稿。
2002年8月16日，九屆全國人大常委會第62次委員長會議決定將《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（草案）》提請九屆全國人大常委會第二十九次會議審議。（闞 珂 ）
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