前幾次機構改革的得失何在？本次機構改革與前幾次有何不同？對機構改革的信心怎樣樹立？改革是機構的增減還是政府的再造……，這些問題的答案是什麼？請看這篇視角獨特、分析深刻的文章。
經十屆全國人大審議與批准的國務院機構改革方案，引起了社會的普遍關注。以往已經進行過多次機構改革，為什麼又要推出新一輪改革？此次改革方案有何新的特點？對新一輪機構改革如何建立起信心？本文借用“力學”分析的方法，就以上問題發表一家之言，以拋磚引玉。膨脹、精簡、膨脹的“怪圈”是哪些力量促成的幾乎每次改革後總會發生反彈、回復，以至於使人們難以對新一輪改革建立起信心。這涉及到如何評估機構改革成效的問題。
力學常識告訴我們，任何事物的變遷都是力的作用使然。以此觀之，不難看到，我國機構變遷的所謂“怪圈”背後存在某些“膨脹力”與“精簡力”。“膨脹力”主要有三股。一是，隨著社會的發展，新生成的社會事務（至少一部分）會給政府管理提出新的要求、新的任務，政府則需要增添必要的新機構與新人員以應對。二是“全能政府”的觀念與體制下，社會自理能力微弱，幾乎所有社會事務都得由政府包攬，於是政府不得不與增長著的社會事務近乎一一對應地、同比例地增設大量機構與人員。三是，官僚主義、官本位意識的存在，必然導致英國學者帕金所言的“機構內自我膨脹力”（見《官場病———帕金斯定律》）的生成。在以上三股“力”加上其他一些因素的綜合效應下，政府機構怎能不膨脹？國務院機構數曾從1949年的35個為起點，攀上過至少5個高峰：1956年81個；1965年79個；1981年100個；1986年72個；1992年86個。
除“膨脹力”，還有一種“精簡力”也時常在發生著相反的作用。研究發現，精簡機構的動因、動力，主要也有三股。一是，節省財政開支，減輕社會負擔。剛建國不久以及上世紀60年代末的精簡機構，主要緣于這股“精簡力”。二是，下放中央權力，擴大地方權限。國務院機構多、人員多，意味著權力過分集中于中央政府，而地方則因缺乏必要的自主權，就喪失主動權、積極性，不利於因地制宜推進發展。為此，也便要求國務院精簡機構與人員，以下放權力，發揮中央與地方“兩個積極性”。最為典型的案例是1956年那次精簡。三是，反對官僚主義，提高行政效率。官僚主義導致機構“自我膨脹”，機構多、人員多又往往造成職責交叉、互相推諉、公文旅行，影響效率，助長官僚主義。精簡機構不失為反對官僚主義、提高行政效率的一帖良方。1982年那次精簡，在很大程度上歸因于這股“精簡力”。機構改革的根本動力是什麼
1982年的“精簡機構”，決心不可謂不大。之所以沒有取得預期的長效，原因主要在於當時的計劃經濟大背景。這種體制強調政府依靠行政權力配置資源，是“全能政府”的觀念。政府既然要管得相當廣泛和具體，機構與人員就難以精簡。精簡也必然會反彈。
上世紀90年代計劃體制逐步由市場體制所取代，社會大背景發生了重大變化。隨之，機構改革也增添了新的動力，政府必須轉變職能，再不能像以前那樣政企不分，管得過於細密、過於具體。誠然，現代市場經濟並不全然排斥政府作用。問題是，以往的“全能政府”必須轉變為“有限政府”。政府主要應加強宏觀調控經濟以及社會服務、市場監督等方面的職能。我們對新一輪機構改革的信心，最根本的是市場取向的改革，形成了推動機構改革的新動力，是來自行政系統以外的經濟體制改革。機構改革的阻力有哪些
一些企業尚未建立起較為完善的現代企業制度，內部決策、管理、監督等機制混亂，無法有效地承接政府轉化而來的職能。再有，全社會的市場機制正處在逐步形成之中，離完善、成熟尚有不小的距離。企業即便從政府手中接過了經營決策、人事管理等自主權，也苦於“找不到市場，回頭找市長”，“別了婆婆，重新拜婆婆”。結果導致已經轉化出去的有些職能逆向“倒轉”回政府。企業、市場機制的構建與政府職能轉變是互動的。政府若不轉變職能，不深化機構改革，企業及市場機制就不可能走向成熟；而企業及市場機制沒有發育到一定程度，也會成為政府職能轉變與機構改革的阻障力。先有雞還是先有蛋？改革的複雜性可見一斑。
要轉變職能，就會觸及到行政機關裏的人。一是有些官員在觀念上的跟不上。還有，即使觀念上尚能跟上，他的行政行為方式是否跟得上？傳統的行政管理方式是一種慣性，有些人就習慣於多找事，多管事。還有一個深層次的問題，行政職能背後是權力，權力背後是什麼？是利益。政府權力應該是謀公眾利益的。但實際上，官員也很可能以權謀私。從這個意義上講，轉變職能就會觸及到官員的個人利益。這是一股不易消解的阻障力。
源於體制與人（客觀與主觀）的兩種阻礙力之存在，導致機構改革雖然背景新了，動力新了，但依然步履維艱，不能到位。顯然，改革還得走下去。如何看待國際通則帶來的外部壓力
十六大以後的機構改革實際上又進入了一個新階段。這是以加入世貿組織為起點的。
世貿組織的政府間多邊協議，主要是以市場經濟的要求規範與約束各成員國政府的行為，“不使其成為貿易、投資等經貿活動的障礙。”從這一意義上講，中國“入世”，首先是政府要真正“遵從國際通則”。其實，國際通則帶來的這種壓力最關鍵的一點也就是迫使我們進一步轉變政府職能，實行政企分開。在世貿組織中，一國政府，不能去支配世貿組織，不能去獨自修改國際通則，也不能繞開它、阻攔它、化解它。否則就會受到國際組織的制裁，嚴重影響本國的國際形象與經濟利益。據此，我們有理由相信，國際通則帶來的外部壓力與動力比起內部的更大，也許就更有效。
筆者欣喜地注意到，此次國務院機構改革，不是以往多次機構改革的簡單延續，而是在已有改革成果基礎上的進一步深化，適應了國內經濟體制改革對政府轉變職能的進一步要求；同時，它也正體現了加入世貿組織後新背景下的新特點，適應了國際通則對成員國政府的要求。例如，撤銷“經貿委”與“對外貿易經濟合作部”，重新組建“商務部”等舉措，則有利於促進內外貿融合、內外市場融合，有利於遵從國際通則，置身經濟全球化的潮流。如何理解深化機構改革的多重影響力
機構改革是行政管理體制改革的突破口，但也不能單兵獨進。若沒有行政法制、行政監督體制、行政決策體制、行政人事（公務員）制度等方面的進一步改革與完善，機構改革也難以取得或難以鞏固相應的效果。這在以往是有過教訓的。為此，除了重視機構改革本身以外，還應重視深化整個行政管理體制的改革。（作者為復旦大學國際關係與公共事務學院教授、博導）
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