“今年我國國債增發量將從去年的１５００億元降為１４００億元。從今年開始，在我國實施了長達５年之久的積極財政政策，將逐步減弱力度並平穩淡出”、“實施５年的積極財政政策將隨著新一屆政府領導班子的上任逐漸淡出”……
“兩會”前，關於積極的財政政策今年將要淡出的趨勢預測並不鮮見，然而，二ＯＯ三年中央和地方預算草案的報告公佈後，尤其是國家計委副主任王春正３月８日在十屆全國人大一次會議記者招待會上的答問，其透出的信息已非常明確：如果加上去年結轉的１００億，今年１４００億的國債發行規模並不少於去年。用王春正的話説，“積極的財政政策可能也不是短短的幾年，至少來講是一個中短期的政策措施。積極財政政策的淡出確實還需要有一個過程。”
病沒醫好，怎能停藥
探討積極財政的未來走向，大概永遠也繞不過這樣兩個問題：一、是不是能夠長期執行下去？二、如果淡出，經濟增長靠什麼拉動？
其中，第一個問題的答案簡單、明了，也比較容易公開見到：從國際的經驗來看，積極的財政政策不可能長期化。
但第二個問題的答案卻並不太好説，也不太好聽：由於經濟自主增長的能力並未恢復，如果讓積極的財政政策“全身而退”，拿什麼來保證經濟增長的速度和目標？
“病沒醫好，怎麼能停藥？”東北財經大學公共政策研究中心主任呂煒對記者説，“積極的財政政策現在已經不單是一項財政政策問題。由於受制于諸多制度性因素的制約，加上世界經濟前景預期總體不佳，未來一段時間裏經濟是否能較快恢復自主增長能力還存在較大的不確定性，積極財政政策淡出的可能性不大。”
呂煒教授坦言，積極財政政策的難以淡出是當前經濟運行中的最大隱憂，因為這項政策由短期應對而轉為中長期取向的固化趨勢，所反映的實質是經濟自主增長機制難以恢復、財政體制承載能力日益下降兩大潛在風險。從連續實施五年的積極財政政策效果來看，其作用主要體現在直接拉動經濟總量、防止經濟失速方面，而作為政策目標的疏導經濟循環、啟動增長機制的任務完成得並不理想。
“正是由於體制性障礙從根本上制約了市場機制自運行能力的重新啟動，從而使積極財政政策的效果只能局限于治標，達不到治本的目的，財政逐漸演化為目前這种經濟運行特徵的一個內生因素，無法順利退出”，呂煒説。
藥到病未除，體制因素是關鍵
仔細觀察不難發現，目前，經濟中的諸多矛盾正呈現出向財政集中轉化的趨勢，原本只是對付亞洲金融危機的反週期調控“應急措施”，５年過去了，積極的財政政策越來越“無奈地”流露出向中長期演變的趨勢：
淡出，需求不足仍未解決，經濟增長無法保障；不淡出，赤字包袱越背越重，財政風險不能不扛。很顯然，積極財政的淡出要服從經濟發展的大局，而財政政策的矛盾亦成為考察經濟運行狀況的一個窗口，其矛盾的根源正在於體制。
“積極的財政政策連續實施五年後，逐步在財政政策和經濟運行之間形成了兩種慣性”，呂煒分析説。
一種是經濟總量增長的壓力向財政政策收斂。由於經濟自主增長能力始終未能恢復，財政的擴張性拉動政策一直是國債投資到經濟增長的應急、反射式的直接推動。１９９８年以來國債投資對當年經濟增長的貢獻率分別為１９．２％、２８．２％、２１．３％、２４．７％，２００２年預計貢獻率為２５％。經濟增長對財政政策依賴的成癮性趨勢，一方面使銀行風險通過國債吸納向財政轉化，項目投資風險通過計劃安排而確定了財政是風險的最終承擔者；另一方面財政自身在支撐經濟增長中的運行風險也迅速加大。
第二種慣性是經濟結構固化、強化的矛盾向財政政策收斂。在國債直接拉動的擴張性投資過程中，過去一直著力調整的一些重大經濟結構出現固化趨勢：
一是所有制結構固化問題。１９９８－２００１年全社會固定資産投資增長率分別為１３．９％、５．１％、９．３％、１２．１％；國債投資佔當年新增固定資産投資的比重分別為２８．９％、７５．９％、５４．３％、３５．１％；國有及其他經濟、集體經濟、個體經濟固定資産增加額的比例關係分別為８１．１９．８９．１、５８．７１０．１３１．２、７１．０１４．４１４．５、７２．９１０．５１６．６。三項數據表明，民間投資的不確定性很大，國有部分的投資始終起著主導作用，並逐漸改變著固定資産的存量結構。
二是地區結構固化問題。在投資總量擴張的同時，各地為應對經濟滑坡、增加就業，紛紛擴大了地方性投資，放鬆了某些項目的審批環節，以支持發展和新建地方性的支柱産業，使得小規模、低水平、重復性投資上升，投資不經濟問題變得突出。
三是産業結構固化問題。由區域性重復建設和其他因素引起的是鋼材、玻璃、水泥等行業擴張過快、房地産投資出現局部過熱的問題，産業結構的不合理有所固化。從中長期看，一旦拉動作用放緩，過剩問題會更猛烈地爆發出來，投資不經濟所導致的資産處置、資金鏈緊張、職工就業等問題又會成為巨大的包袱，財政既被看作是始作俑者，又必將是最終矛盾的化解人。
藥方要添四味藥
既然根本性的制約來自於經濟轉軌過程中的體制衝突，那麼治本之策必將著眼于深化改革，但這是一項長期的任務，經濟的運行不可能先停下來等待，目前的矛盾也需要暫時性的應對之策。
“因此，總體上仍要堅持在發展中解決問題，通過治標之策保持經濟穩定增長和較好的改革環境”，呂煒説，“治標與治本的結合實質上是政策與體制的搭配問題，在繼續實施積極的財政政策過程中，有以下四個關係需要妥善加以處理”。
為此，他給積極財政的藥方又添加了四味藥：
一、處理好財政政策創新與財政體制改革的關係，核心問題是解決好財政體制的承受力。
１９９８年以來的積極財政政策是在１９９４年分稅制改革後建立的財政體制框架下運行的，由於幾年內迅速實現了“兩個比重”的提高和財政收入的快速增長，新的財政體制為承載積極財政政策提供了較好的基礎，因此財政體制改革的主體是成功的。但是也有不完善之處，突出表現在省以下財政體制不規範，財權、事權關係不明確，和中央財政實際可支配財力有限，宏觀調控能力不足兩方面，在實際運行中逐漸暴露出地區差距拉大、宏觀平衡能力不足、部分縣鄉財政困難加劇的問題。這種不完善的體制在承載積極財政政策連續高強度的實施過程中暴露出一些問題，縣鄉和中央兩級財政收支矛盾激化，財政債務負擔的迅速增加。下一步要使擴大支出的政策繼續得以落實，必須配合以完善財政體制的改革措施，增強體制的承載能力，實現中央財政和全國財政的可持續發展。
二、處理好財政投資與供給結構改善的關係。
擴大投資是積極財政政策應對經濟失速的核心內容，但在民間投資不活躍、不穩定的情況下，國有部分的投資仍然起著主導作用，並逐漸改變著固定資産的存量結構，從而使所有制結構出現固化和強化的趨勢，可能會影響到國有經濟佈局戰略性調整和國有資本的進退。同時在投資總量擴張的過程中，各地為了應對經濟滑坡、增加就業，紛紛擴大了地方性投資，放鬆了某些項目的審批環節，以支持發展和新建地方性的支柱産業，使得小規模、低水平、重復性投資上升，投資不經濟問題變得突出。這可能會形成財政政策實施影響供給政策改善的局面。
實際上，連續五年的國債投資後，進一步擴大投資既面臨著選項上的困難，同時也面臨著地方配套上的困難。以投融資體制改革來改善財政政策與供給政策之間的關係，可能是繼續發揮政策效果的一項重要工作。調查發現，一些地方迫於配套搞建設的壓力，不得不以國債資金為資本金進行公司化運營，通過國有或民營股份公司來募足剩下的建設資金。這種被迫的選擇倒是為公共産品和服務的提供創造了一種新的模式，即以國債資金引導民間投資、以市場的方式運作項目，既避免了對民間投資的擠出，又分散了項目投資失誤可能産生的政府風險、銀行風險。
三、處理好分攤轉軌成本與發揮收入政策效應的關係。
舊的社會契約的限制，使刺激消費的政策大打折扣，日益突出的就業和社會保障問題，既影響著經濟增長和社會穩定，又吃掉了大量的財政支出。解除舊的社會契約的成本分攤會同時影響到個人消費和財政支出，但這些潛在的成本實際早已固化在過去的資本積累和資産形成中，因此原則上不應由現在的當期收入來支付，而應通過過去資産的處置與轉讓收益來進行歷史補償。比如在社會保障基金方面，現在的國有資産存量中有一部分是過去職工的社保基金形成的，在國有資産處置過程中，這一部分歷史欠賬原則上應該進行歸位和補償。按照這一思路，對國有資産的處置與經營將是化解這一系列矛盾的中心環節，只有儘快確立合理的解決方案，在居民未來支出中變得可以預期和可以承受，財政的收入政策才能轉化為消費需求的提高。目前主要靠財政在當期支出中安排和通過增加個人收入的辦法應對轉軌成本的作法，將是一個非常漫長的消化過程，也直接影響到消費的增長。
四、處理好收入差距與發展戰略的關係。
在繼續實行非平衡的改革與發展戰略的同時，應積極關注和幫助低收入群體、逐步縮小收入差距，通過適當措施實現全社會福利水平的提高，使更多的人享受到改革帶來的成果。我們完全可以採取一種更積極的態度，即正視中國體制改革過程中出現的貧富差距已經拉大的現實，將“富”與“貧”均視為可激活和轉化為積極因素的中性變量，而不是靜態、孤立地評判誰是消極因素、誰是積極因素，在支持、鼓勵“富”進一步發展的同時，研究如何通過消費政策、投資政策構建起國內的産業轉移、梯度推進戰略，使“富—貧”之間産生動態的收入增長效應。通過“貧”、“富”之間的良性互動，在迅速整合存量資源基礎上大範圍調整和優化國內市場結構和總體佈局。
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