案由：
黨的十六大報告中明確指出，就業是民生之本。在人口眾多和勞動力資源過剩的客觀背景下，促進就業與促進經濟增長在中國的未來發展中具有同等重要性。因為就業壓力不是短期內形成的，也絕對不是短期內可以解決的，它需要採取長期有效的、相對穩定的法制措施。因此，有必要制定專門的《就業促進法》。
案據：
制定《就業促進法》的基本依據，主要在以下幾個方面：
第一，就業壓力與就業形勢嚴峻將是我國長期的格局，對就業問題採取積極的促進政策是基於中國基本國情的必須舉措，它應當走向法制化。人口眾多是我國的基本國情，全國城鎮每年新增的適齡勞動人口不會低於1000萬，而數億農村剩餘勞動力亦將逐漸向非農勞動者轉化，目前城鎮還有1400多萬下崗失業人員（以後的失業率即使按6%估計，每年也將約2000萬人左右），這些將構成長期的、巨大的就業壓力，如果沒有促進就業的法律保障，就有可能因行政決策的失誤釀成就業危機，進而引起重大的社會危機。因此，就業壓力的擴大化與長期化，要求促進就業政策法制化。
第二，現行有關法律不能解決就業問題。儘管《中華人民共和國憲法》規定勞動者有勞動的權力與義務，但再無具體的維護這種權力的法律規定；《中華人民共和國勞動法》並不是一部促進就業方面的法律而只是一部勞動管理法，它本身不僅還存在着某些內在缺陷，而且並不具備促進就業的功能。換言之，在我國這樣一個人口眾多、勞動力資源將長期表現為過剩並且正在快速地向工業化邁進的國家，促進就業方面的法律迄今還是空白。這種局面不利於我國促進就業的發展戰略的實施。
第三，制定《就業促進法》已經具備相應的基礎。一是黨和國家已經明確了促進就業的積極政策取向，我國已經走不過了一個單純追求經濟增長的時代，就業已經成為民生之本。二是近年來中央為解決就業與再就業問題發佈了一系列政策性文件，這些文件可以作為《就業促進法》的立法基礎，如2002年9月以後中共中央、國務院下發了《關於進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，國務院辦公廳下發了《關於下崗失業人員從事個體經營有關收費優惠政策的通知》，勞動保障部、財政部、國家計委、國家稅務總局、中國人民銀行等多個中央部委亦接連下發了多種政策性文件，都是以促進就業為基本出發點，這些政策性文件以及此前頒發的多種有關促進就業的政策性文件中的有關內容經過修訂與完善，完全可以上升到法律規範的層次。三是國外的就業立法可以為我國的《就業促進法》立法提供經驗，而在國外，如即使追求自由市場至上的美國，1964年制定的《就業法》也明確肯定政府對控制就業與促進就業所承擔的責任；俄羅斯在《俄羅斯聯邦居民就業法》中亦明確規定了就業問題在政府工作中的重要地位等；德國有《勞動促進法》，秘魯有《就業促進法》，匈牙利有《促進就業與失業救濟法》，波蘭有《就業與失業法》，韓國有《就業保險法》、《職業培訓促進法》，等等，這些均為我國制度《就業促進法》提供經驗。
第四，勞動就業始終是悠關國計民生的根本，有關就業的政策應當上升法律規範的層次，對我國這樣一個人口眾多、勞動力資源長期過剩的國家而言，對就業問題的立法更應給予高度的重視。同時，我國遲早要制定《勞動法典》或《就業法典》，將勞動就業立法提升到與刑事立法、民事立法、商事立法同等法律體系同等重要的地位，而制定《就業促進法》正是為制定《勞動法典》或《就業法典》奠定基礎。
第五，促進就業的政策要上升到法律規範的層次，在現階段還不可能用別的法律來替代。如《勞動法》主要規範勞動就業管理，即使作重大修訂也很難解決促進就業問題；同樣，社會保障方面的立法也只能從保障失業工人的生活權與培訓權等方面進行部分規範，況且社會保障立法亦是空白。因此，我國需要制定專門的《就業促進法》。
綜上，在就業彈性持續下降的局面並未從根本上得到扭轉，就業問題的嚴峻性絕對不是短期內可以解決的背景下，制定《就業促進法》不僅具有必要性，而且具有緊迫性。
方案：
我們建議國家制定專門的《就業促進法》，希望這部法律能夠早日出臺。對這樣一部法律的內容，我們還有如下一些具體建議：
1．將《就業促進法》納入十屆人大的立法規劃。在全國人大成立就業促進法起草小組，在國家勞動就業行政管理部門與工會組織等密切配合下，組織勞動就業專家、法律專家等參與，儘快着手起草《就業促進法》，爭取這一事關國家全局和持續、協調發展的法律能夠早日出臺。
2．制定《就業促進法》的基本思路是確立就業增長與經濟增長同等重要的地位，以黨和國家及政府職能部門現行有關促進就業的政策性文件為立法基礎，廣泛吸收國外就業立法方面的經驗，充分尊重中國人口眾多、勞動力資源可能長期過剩的具體國情，處理好保持國民經濟持續、穩定增長和同時促進就業較快增長以適應工業化快速推進的關係。
3．《就業促進法》需要明確規定勞動者在就業方面的基本權利。如勞動者的勞動權、平等就業權、自由擇業權、職業安全權、失業保障權、教育培訓權等，並對這些權利進行法律闡述。
4．《就業促進法》需要明確規定就業在政府工作中的重要地位。在市場經濟條件下，政府不再包辦就業等於政府可以不管勞動者的就業，對就業問題採取積極而有效的行政干預是對人民負責任的政府的具體表現。因此，法律應當明確規定各級政府有促進就業並確保就業增長的責任與義務，並將這一指標作為國家立法機關監督與考核行政機關效能的重要指標。換言之，行政機關的效能指標將不能只是經濟增長指標，同時也應當包括創造就業崗位和就業增長的指標。
5．《就業促進法》需要明確勞動者的失業保障。我們建議將失業保險及相關政策統一納入《就業促進法》，失業保險向就業保障制度轉化已經成為世界各國失業保險制度改革與發展的新趨勢，失業保險的功能應當從對失業者的生活救濟為重點向幫助失業者重新就業為重點轉化。在這方面，法律應規範參加失業保險為條件與範圍，失業保險基金的籌集與管理，失業保險基金對失業者的救助，失業培訓及其他幫助失業者尋找新的工作崗位的措施等。
6．《就業促進法》應當對勞動密集型産業提供應有的保護。在這方面，法律應當明確規定中小企業尤其是小企業與個體經濟可以獲得法律的特別保護，因為這些通常是勞動密集型經濟組織，是我國未來相當長時期內可以增加就業的主要渠道，必須有相應的保護措施。
7．《就業促進法》應當確定相應的就業援助辦法。包括對僱主雇用失業者的補助，對失業者重新的就業的援助，以及對一些傳統産業或夕陽産業的援助等，當然，這些援助辦法同樣需要有嚴格的限制性條件。西方許多國家的實踐證明，採取就業援助政策能夠取得促進就業的明顯效果。
8．《就業促進法》需要明確職業資格證書制度和就業准入制度。它與技能培訓密切配合，不僅着眼於提高勞動者的技術素質，更能夠提升勞動者的就業能力，從而不能看成是對就業的限制。
9．《就業促進法》還需要明確規定打破勞動力市場的分割，創造公平的就業環境，維護全國勞動力市場的一體化。
總之，我國的人口壓力與就業壓力將是長期存在並需要引起足夠重視的重大現實問題，在工業化進程不斷加快、數以億計的適齡勞動人口需要就業崗位的背景下，就業問題早已具有了與經濟發展同等重要的戰略意義與現實意義，將促進就業增長用法律的形式固定下來，使有關促進就業的政策長期化、穩定化，無疑將有利於就業的持續增長和勞動力市場的健康發展。（鄭功成：中國人民大學教授，中國社會保險學會副會長）
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