轉讓經營權成為當前一些風景名勝區管理和經營改革過程中引入企業化經營的一種制度創新模式。這一改革的整體影響有待進一步觀察。但鋻於風景名勝資源的惟一性、脆弱性等特點，以及相關理論政策研究滯後等原因，對這種做法必須非常慎重。對於一些地方轉讓整個景區的主導經營權的行為，必須儘快制止。
企業擁有主導經營權危及景區保護在風景名勝區、自然保護區、森林公園和文物保護單位內存在的，是特殊的自然或文化遺産資源。保護和利用這些自然或文化遺産資源需要一系列管理活動，其中也包括商業性經營活動。向游人提供吃、住等服務的企業經營，只要得到景區特許，是沒有人反對的。但近年一些景區正在被轉讓給贏利性企業的經營權有如下3個特點：整體性。即公司索要的不只是經營景區內個別的企業或項目，而是一攬子承包整個景區或是其核心區的經營；壟斷性。即幾乎在景區內的主要收費的服務如吃、住，索道等都由這家公司經營，更重要的是連整個景區的入門票也要由這家公司專營；長期性。即經營權轉讓年限多為50年以上。簡言之，當前一些景區轉讓給贏利公司的經營權是整個自然文化遺産的主導經營權，即整體的、壟斷的、長期的經營權。
經驗表明，對風景名勝資源的保護力度既不能從有關單位的聲明表態，也不能從它們對某一件事的做法（例如對某一件遺産的投入或某一類指標如植樹面積等）來判斷，而要看景區保護的3個必要條件是得到了增強還是削弱。這3個條件是：①每年能夠由管理機構自主掌握的用於保護的資金投入量有多少？②保護資源的標準是什麼？③管理機構是否對危及遺産安全行為擁有一票否決權？而風景名勝區整體經營權的轉讓可能會從以下三方面影響景區資源的保護。
第一，企業擁有主導經營權雖然增加了經濟實力，但這不意味着增加保護資源的投入。
對於一些比較成熟的，已經有穩定經濟效益的著名景區，這種“增收而不相應增加保護投入”的現象是值得注意的。在經營權轉讓中，一些景區的門票收入劃入公司經營收入，只能返一半或者更小一部分給景區管理機構，而門票收入一直是景區管理和保護支出的支柱。有的景區管理機構只能確保“吃飯財政”，要搞保護工程需向公司逐一申請撥款。獲得主導經營權的公司要上交營業稅和所得稅，而那些上市公司募集的資金又必須儘早贏利以回報股東們。從一些用景區資源上市的公司經營報告中可以發現，公司不得不把資金投向最能贏利，最快贏利的領域。即使投資於景區的項目，也主要是直接贏利的賓館、游樂場等，很少投資於難以收益的公共物品（基礎設施）。
第二，企業擁有主導經營權雖然也關心景區遺産資源的保護，但是資源保護的標準“降格”了。
常見景區公司説，“景區資源是我們的財源，我們能不保護好嗎？”的確如此，但是以贏利最大化為本性的企業的“保護概念”與文化與自然遺産管理者的“保護概念”，是有巨大差別的，雖然兩者之間也有部分的共同點。兩者的第一個不同是知識：文化與自然遺産的保護需要專家領導而不是企業家來指導。從文化遺産的“水洗孔廟”到自然遺産中的豪華人造建築，都説明外行領導內行或是旅游經營知識取代遺産保護知識的惡果。第二個不同是標準：企業把景區的游客當成上帝，難免遷就品位不高但有錢的旅游者；但是國家風景名勝區，則應以文化與自然遺産的真實性與完整性為主要的保護標準。後者遠為深刻的保護標準是以子孫後代的享受權利為出發點的，顯然有不少是承包景區的企業不願意考慮的。
第三，企業擁有景區主導經營權，有可能帶來“以企代政”。
企業掌握整個景區的主導經營權為特徵的“政企分開”或“管理權與經營權分開”，在實際生活中有可能造成經營權對管理權的對抗和侵佔。現在已經出現了幾種情況：
第一種，公司雖然與管理機構同樣主持整個景區層次的事務（前者主經營，後者主管理），但兩者有一種特殊的混合安排（如管理機構領導人兼任公司一把手），因而得以和平共處。這種“政企合一”的狀態具有不穩定性，能否協調景區管理和經營的不同目標之間的衝突，很大程度取決於領導人的個人能力和價值取向。此外，特有的壟斷性不利於外界對它的監督。
第二種，“對抗型”。有些公司掌握了景區或核心景區經營大權後，建設工程先斬後奏，令後者法定的項目審批權似有實無。這種情況在公司屬於國有或有其它背景的情況下更為嚴重。
第三種，“以企代政”。這主要出現在一些貧困落後的新風景名勝區。在這些地方，由於財大氣粗、投資有功等因素，部分開發商不受監督，不守法規。本已薄弱的景區管理機構，甚至縣市主管部門都難以管理這些老闆。
上述情況，特別是後兩種，已經給景區管理帶來負面的衝擊。一些地方在主導經營權轉讓之後，管理景區的最終和最高決定權也開始轉讓給企業。
總之，我們認為：①當前在景區發生的“人工化，商業化，城市化”的趨勢並非都是企業化經營造成的。這種狀況有它的歷史原因，各級政府都要承擔責任。②景區的保護能力（即保護資金，保護知識和保護權利）並沒有因企業擁有景區主導經營權而增加，反而有所削減。③條件落後的景區（其中許多是新景區）由於其開發、經營、保護都從很低的起點開始，對遺産資源的實質性影響必須經過一段時間才能顯示出來。但是，由於管理機構相對於開發商的相對軟弱地位，以及這些地方法規、環境意識及管理水平都相對比較落後，已經出現一些粗暴的掠奪式開發行為。④無論是著名景區的管理成就，還是管理者或企業家的個人素質，都不能持久可靠地確保遺産資源的安全。只有合理的制度才是持久可靠的。令人擔憂的是，那種將景區主導經營權長期交給贏利性企業的做法，存着重大的制度缺陷。加上中國法制不夠完備，有法不依、權大於法、“錢改變法”的現象還在一定程度上存在，贏利企業有可能沿着這個路徑演變為景區實際上的管理主體，可能形成新一輪的以企業代政為特點的“政企不分”。
要“政企分開”，但要明確政企定位要實現風景名勝區的功能，需要行政執法性管理，非贏利性經營（即景區內部管理與建設，屬事業性活動）和贏利性經營這三種手段統一協調和共同作用，三者缺一不可。行政、事業、企業三種不同性質的活動共存，是風景區管理的一大特點，也是一大難點。我們必須堅決實行“政企分開”以克服效率低下等多年之弊病，同時又必須從風景區的特點出發，使三者間達到一種穩定的協作關係。我們還必須明確三類管理或經營手段的作用和地位是不同的。為景區提供保護和基本旅游條件的管理經營活動的作用較之商業性旅游服務，是更加基本更加必要而更加重要的。因為大多數人不遠千里萬里而來，可以不要星級賓館，可以不上索道，更可以不到人工游樂場，但是必須要身臨其境，觀賞獨特的景色。
即使是僅僅對經濟收益的貢獻來看，也不難理解：風景名勝區經濟價值的真正來源不是那些直接贏利性的、多少有些錦上添花的旅游服務，而是首先依賴於文化或自然遺産的品位的維持水平，即它的真實性完整性的保護水平。其次取決於景區的環境衞生與安全。景區內商業性旅游服務對整個景區經濟價值的貢獻是有限的，而且這種貢獻也是依賴於那些非贏利的活動的。考慮到資源的保護和公益性，無論是為了保護國家風景名勝區還是從長期經濟收益出發，園內贏利性經營活動都應處於次要的、從屬的地位，而行政執法性管理和那些非贏利經營管理活動則應處於主要的、優先的地位。
一些國家的國家公園特許經營法律都明確規定在國家公園中商業經營活動的地位：它是被嚴格限制的商業行為。之所以是“特許的經營”，是因為它們是在法律中被“普遍禁止”的前提下的“特例”。
顯然，如果在“政企分開”過程中，本應在景區內居於次要角色的贏利性旅游服務公司卻升格為景區層次的主導經營者，本應是景區內作為被嚴格監督的商業活動反過來影響和支配景區的建設規劃，如果原本更為重要、更為基本的行政執法和非營利性經營卻被削弱、被輕視、被剝奪，用於這些活動的經濟收入（如門票）被轉移，那麼，這種“政企分開”就是完全錯誤的。
“轉讓經營權”的原則和目標“轉讓經營權”有可能為我國一些類型的景區（特別是落後的新開發景區）提供一個將企業優勢引入風景名勝區管理事業的好辦法。但我們有必要再次明確風景名勝區的管理和經營改革的目標和必須遵守的原則。
原則一，不將國家風景名勝資源混同於一般的自然資源，不將國家風景名勝區混同於一般的旅游景區。
國家風景名勝資源屬於自然或文化遺産，具有獨一無二性和非人工再造性，這是其他許多自然資源，如礦産、森林、草地等所不具有的特徵，這個特徵使它們對於人類有一种經濟價值所不能涵蓋的意義。這種依賴於生態完整性和紀念完整性的特殊價值，決定了風景名勝資源是保護性資源而不是開發性資源。既然是資源，就應儘量加以利用。在這一點上，遺産資源與一般自然資源是一致的。但是這種利用必須置於“保護第一”的原則下。在這一點上，遺産資源不同於一般自然資源。同樣原理，被列入國家級的風景名勝區，特別是其中一些被列入世界文化或自然遺産名錄的景區，與一般的旅游景區也有重要的區別。
首先，目標有所不同。國家級風景名勝區的目標，首先是為公民及後代的利益而保護，然後是對公民提供教育和享用的機會。至於對像黃山那樣的世界遺産的管理，則還有為國際社會“保存好其境內存在的屬於全人類的那部分世界遺産”的義務。對於這些景區，毫無疑義應是“保護第一”。而一般的旅游景區則不一定是以“保護”為第一位的。
其二，要求的標準不同。對於一般的旅游景區，清除“臟，亂，不安全”，達到清潔，舒適和安全就是人們滿意的標準，但是對於世界遺産，這些標準就遠遠不夠了。對國家遺産資源保護地的要求標準，首先是文化或自然遺産的真實性與完整性的保持程度，其價值水平在於其品位的高低。注意旅游公司的保護概念與遺産管理機構理解的保護具有相當不同的內容，千萬不要張冠李戴。
其三，對游客的態度不同。在一般旅游景區，游客是消費者，按照市場經濟法則，消費者就是上帝，有錢的游客更是上帝。而在國家或世界遺産地，游客不是上帝，品位太低的游客還要受限制受教育。這類特殊景區的上帝是我們的子孫後代。因此，切切不可將管理一般自然資源的經驗盲目地套用到遺産資源的管理，將遺産資源的“保護第一”原則等同於一般資源的保護概念。一些部門至今仍將國家風景名勝區、自然保護區、國家文物保護地叫做“旅游景區”，將其政策的主旨定為“開發經營”，混淆“保護性資源”和開發性資源。這是需要加以注意的。
原則二，不將國家風景名勝區混同於一般國有資産。
同樣作為國有資産，國家風景名勝區與一般國有企業的最大區別在於它是“公益性國有資産”，更確切地説是全民的財産。公民享用風景資源是憲法規定的人民從事社會文化活動和受教育的權利的一個組成部分。國家對這一類國有資産的目標是：長久地為公民直接服務，即作為一個“具有供人民群眾游覽、休息，或進行科學、文化活動功能的地域”，併為後代永續保存。而後者不具有公益性。與一般的國有資産不同，國家風景名勝區管理的法律淵源首先是憲法中關於公民權的規定，為確保其公益性而建立的法律和條款屬於公法（或行政法）的範疇。而經營國有資産的國有企業作為法人是一個民事主體，因而對於一般國有企業與其所有者的關係是受民事法律關係規範的。對於一般的（贏利的）國有企業，按照民法通則，國家所有權可以與經營權相分離，但是，這種關係不能套用到國家風景名勝區這樣的公益性國有資産上。
國家對風景名勝區的“所有權”與國家對一般國有企業的所有權，也是具有差別的。後者是有排他性使用權的所有權，由於這是一般所有權的核心內容，所以是相對完全的所有權。而景區資源由於不具有排他性使用權，作為法定的公益性國有資産，國家或其代表（政府）對它的所有權實際上就是對它的管理權，而不具有排他性的使用權，更不是商業經營權。美國國家公園的管理者將自己定位於管家或服務員的角色（steward），而不是業主（owner）的角色，管理者對遺産只有照看和維護的義務，而沒有隨意支配的權利，雖然他們是代表國家的政府官員。可見，將風景名勝區作為一般國有企業進行所有權與經營權分離是沒有法律依據的。更重要的是：按照民法給出的經營權定義，它包括了對財産進行佔有、使用、收益和處分的權利。對景區的經營權當然也就包括了對景區進行佔有、使用、收益和處分的權利。一旦企業獲得了在景區的主導經營權，它就獲得了對景區佔有、使用、收益和處分的權利，而管理機關再進行管理就成了違法的干涉企業自主權的行為。改革目標：不是遠離而是進一步接近國家公園的理念。
從經營能力來看，我國的公司還無法與發達市場經濟國家相比，但是為什麼那裏國家公園的管理權和主導經營權都沒有交給贏利性公司呢？回答是國家公園已經是一個存在了一百多年的普遍的制度，儘管各國之間有差別，但其基本理念是一致的：即它是公益性的，以保護“生態完整性和紀念完整性”為基本原則。國家公園有經濟收入，但是它本身沒有定位於以贏利為目標的組織。當然，國家公園自身也在變化中，近２０年來，由於國際旅游事業的興旺及全球對生態環境的日益關注，更促使國家公園為適應可持續旅游而更加成熟和更加普遍地建立。
中國政府在保護文化與自然遺産方面逐步與世界接軌。我國建立了不同級別的風景名勝區，其中國家風景名勝區與國際上建立的國家公園一樣，是要為國家保護一批珍貴的風景名勝資源，同時確保它得到科學的建設管理，合理的開發利用。這無疑是一個歷史的進步。我們今日的改革（包括在景區引進企業的力量）目標應當是鞏固和繼續這個歷史進步過程，而不是偏離國家公園的方向和理念。
應該正確引導經營權轉讓
1、對風景名勝區經營權轉讓持遠見、謹慎和對歷史負責的態度。因為這不是一個具體做法是否可行的問題，而是涉及到風景名勝區基本性質和目標的問題。由於情況多樣，有些事需要一定時間的觀察，由於風景名勝資源的脆弱與不可再造性質，而當前一些地方又存在着急功近利，只抓經濟效益，輕視社會效益的傾向，因而我們特別需要一種遠見、謹慎和對歷史負責的態度。在當前情況下，不應匆忙做“大方向正確”的結論。更不能在沒有人大和法律系統的介入的情況下做出突破現行法律法規的決定。
2、對於那些比較成熟，且有較好經濟收益的風景名勝區，“主導經營權轉讓”對於景區管理與發展有害無益。我們建議應按景區特許經營權的原則行事，即贏利性企業只能在項目層次上由景區管理機構特許經營，企業不能獲取景區門票收入，門票專營權應交還景區管理機構。對於景區特許經營，我國和發達國家都有一定經驗，應儘快完善有關法律。
3、對於那些開發條件成熟，正在開發，但缺乏資金的景區，有能力公司參與基礎設施建設（注意不是直接贏利項目投資）應予特殊的鼓勵。但是要有嚴格的程序監督和內容的限制。必須經主管部門審批，否則合同無效。本地居民和其他利益相關者應有知情權。
作為特殊政策，投資基礎設施的企業可以從景區管理機構分得未來門票的一部分，並參與景區管理工作。但是公司沒有門票專營權和對景區的主導經營權。合同的期限不宜過長，至少不能超過我國土地使用權轉讓期限（40年）。
4、對於有特殊困難的貧困地區的新開發景區，既需要特殊扶持政策，又需要特殊監督措施。
5、在國家和地方層次上儘快組建社會監督組織，對國家級和地方風景名勝區的保護工作和公益性狀況進行監督。這一組織在政府主管部門支持下，由政協、人大、學術界和群眾代表組成。有權審查對風景名勝區有重大影響的決策，包括審查經營權轉讓的合同及其執行情況。
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