二、高度重視，滿腔熱情，積極穩妥，扎紮實實地開展新型農村合作醫療試點工作

　　根據《決定》的精神和國務院辦公廳將轉發的《關於建立新型農村合作醫療制度的意見》的要求，從２００３年起，各地開展基線調查，制定試點方案，因地制宜地開展了試點工作。截至２００３年９月，西部１２個省（自治區、直轄市）和中部９個省的試點縣（市）參加新型農村合作醫療的農民為４３５１萬人，佔其農村人口的７４％。國務院確定將浙江、湖北、雲南和吉林四個省作為試點省，並在其中各選取１個縣作為全國的試點來抓。自試點工作開展以來，一些地方在較短的時間內，探索出一些比較好的做法，積累了一定的經驗。如，湖北省通過省級招標確定農業銀行作為代理銀行管理新型農村合作醫療基金，做到資金收支兩條線，封閉運行；雲南省實行地（市）藥品集中招標採購，統一向醫療機構配送，免收代理費，有利於確保農民用藥安全和藥品價格低廉；江西省從省直衛生機構抽調人員與地（市）、縣有關人員組成工作組，到試點縣駐縣蹲點，加強指導和督查。這些做法都收到了較好的效果。但試點工作中也反映出一些問題，需要進一步明確；有的地方出現一些偏差，需要正確引導，儘快糾正。

　　為指導各地做好試點工作，國務院新型農村合作醫療部際聯席會議在深入調研、聽取試點省工作彙報和有關專家意見的基礎上，研究擬訂了《指導意見》，民政部、衛生部、財政部印發了《關於實施農村醫療救助的意見》，食品藥品監管局、發展改革委、衛生部、工商總局、中醫藥局研究擬訂了《關於加強農村藥品監督管理工作的意見》，這三個文件是指導各地進一步做好試點工作的指導性文件。需要講清楚的一點是，《指導意見》只是提出了原則性要求，操作層面上的問題留給各地去研究，希望你們因地制宜地制訂具體辦法。就目前看，我認為要進一步做好試點工作，必須著重處理和解決好以下幾個問題：

　　（一）認清和把握新型農村合作醫療的新特點。

　　《決定》和國務院辦公廳轉發的《關於建立新型農村合作醫療制度的意見》已經明確，新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導和支持，農民自願參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。新型農村合作醫療考慮了合作醫療的自主性與互助性，強調必須堅持農民自願參加的原則；考慮了農村經濟基礎和農民承受能力，強調政府的資金扶持和引導；考慮了統籌資金的有限性和農民因病致貧、因病返貧的情況，強調主要“保大”適當“保小”的方針；考慮了統籌資金抗風險和監管的需要，強調一般以縣為統籌單位以提高互助共濟能力；考慮了合作醫療工作的複雜性和艱巨性，強調起步階段政府的組織、引導和監管作用；考慮了貧困農民的特殊情況，強調與醫療救助和扶貧開發相結合。具體講，它有以下幾個方面的創新和發展：一是加大了政府支持力度。過去各級政府對合作醫療的支持主要是宣傳、組織和發動，而新型農村合作醫療明確規定中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民每年按人均１０元給予補助，地方財政對參加新型農村合作醫療的農民每年按人均不低於１０元給予補助，進一步完善了個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。二是突出了以大病統籌為主。以往的農村合作醫療，除少數地區外，大多將保障的重點放在門診或小病上，即“保小不保大”，或者“保醫不保藥”，而新型農村合作醫療將重點放在迫切需要解決的農民因患大病而導致貧困問題上，對農民的大額醫藥費用或住院醫藥費用進行補助，保障水平明顯提高。三是提高了統籌層次。改變了過去以鄉、村為單位開展合作醫療的做法，要求以縣為單位統籌，條件不具備的地方可從鄉統籌起步，逐步向縣統籌過渡，增強了抗風險和監管能力。四是明確了農民自願參加的原則，賦予了農民知情權和監管權，提高了制度的公開、公平和公正性。五是由政府負責和指導建立組織協調機構、經辦機構和監督管理機構，加強領導、管理和監督。六是建立醫療救助制度，通過民政和扶貧部門資助貧困農民參加新型農村合作醫療，照顧到了貧困農民的特殊情況。我們開展試點工作，一定要認清和把握新型農村合作醫療制度的新特點，避免盲目性，避免走彎路，確保試點工作一開始就步入正確的軌道，順利、健康地發展。

　　（二）明確指導思想、目的和任務。

　　我們搞試點工作，首先要弄清楚為什麼要試點，試點的目的和任務是什麼。《決定》明確提出，要建立與農村經濟社會發展水平、農民經濟承受能力和醫療費用需要相適應的新型農村合作醫療制度。《關於建立新型農村合作醫療制度的意見》進一步明確，建立新型農村合作醫療制度必須從實際出發，通過試點總結經驗，不斷完善，穩步發展。這次會前，胡錦濤總書記、溫家寶總理又作出重要批示，明確指出新型農村合作醫療是為民、利民、便民的大好事，要週密部署、因地制宜、因勢利導、循序漸進、總結完善，努力探索新形勢下建立和完善農村合作醫療制度的新路子。胡錦濤總書記、溫家寶總理的批示和黨中央、國務院的文件都強調，建立新型農村合作醫療制度要試點，要探索，要積累成功經驗，完善政策措施，確立科學制度，為全面建立新型農村合作醫療制度奠定堅實基礎。這就為我們開展新型農村合作醫療試點工作指明了方向，明確了目的和任務。

　　當前，我國城鄉發展還不平衡，農村總體經濟發展水平不高，農民收入增長緩慢，農村社會保障制度和醫藥衛生體制還處在改革探索之中，在這種大環境下，我們開展新型農村合作醫療試點工作就必須堅持自願，因地制宜，循序漸進，科學規範，確保農民受益。這是我們開展試點工作必須遵循的指導思想。試點工作要著眼于探索、研究和解決服務體系、政策措施、運行機制等方面的問題，為全面建立新型農村合作醫療制度奠定基礎。各地區、各有關部門要注意始終把握住試點工作的指導思想，明確試點工作的目的和任務，既要滿腔熱情，又要積極穩妥，避免盲目追求試點進度，甚至搞“形象工程”、“政績工程”；避免不顧實際情況，搞“一刀切”；避免工作敷衍了事，搞“花架子”。要扎紮實實，一步一個腳印，確保試點工作取得成功，惠及農民，取信農民。

　　（三）堅決貫徹農民自願參加的原則。

　　農民群眾是新型農村合作醫療制度的推動力量和最終受益者。一些試點縣的實踐證明，只要耐心、細緻、紮實地做好工作，新型農村合作醫療制度就能贏得廣大農民群眾真心實意的支持和擁護。因此，能否做到堅決貫徹農民自願參加的原則，是新型農村合作醫療試點工作成敗的關鍵。歷史經驗表明，要辦好農村的事情，必須尊重農民的意願，維護農民的權益，把農民的積極性調動起來。任何靠強迫命令讓農民辦的事情，都不能成功，也不會持久。試點初期，有些農民抱著等一等、看一看的態度，參加新型合作醫療可能不踴躍，工作會遇到一些困難和阻力，這是正常的。農民健康風險意識和自我保健意識的提高，對新型農村合作醫療制度的認識都會有一個過程，當他們看到實惠、感受到好處後就會信任新型農村合作醫療制度。因此，我們切不可操之過急，而是要扎紮實實地做好每一項工作，滿腔熱情地為農民解決實際困難和問題，通過實際工作使農民建立起對新型農村合作醫療制度的信心，自覺自願地參加合作醫療。要廣泛深入地開展宣傳教育活動，提高農民的自我保健意識、互助共濟意識和健康風險意識；要通過各種喜聞樂見的方式向農民講清新型農村合作醫療的參加辦法、參加後的權利與義務、合作醫療經費的籌集、使用和報銷等實際問題，解除農民的疑慮和擔心；特別要通過看得見、摸得著的典型事例的宣傳，使農民認識建立新型農村合作醫療制度的意義和好處。雲南的同志講過一個例子，有位參加了合作醫療的農民因患病到縣醫院做手術花了５６０５元，按規定報銷了１９６２元，當鎮領導問她明年還願不願意繳１０元錢參加合作醫療時，她豪爽地説：“別説繳１０元錢，就是繳１００元，我也願意”。吉林的同志也講過一個例子，有位農民認為自己身體好，不願參加新型農村合作醫療，過了不久他恰恰患大病住了醫院，花費了好幾千元的醫藥費，於是提出要參加新型農村合作醫療。合作醫療組織討論時，開始有分歧，但考慮到試點剛剛開始，應允許那些因一時認識不清而未參加的農民及時參加，最後准予了這位農民的申請並按規定報銷了醫藥費。這件事在周圍農民中産生了非常積極的反響。前不久在雲南調研時，我問一個農民為什麼參加新型農村合作醫療，她説合作醫療好啊，有病可以報銷，沒病可以保平安。這話説得非常好。我們就是要用這樣一些生動的例子向農民講清道理。我相信，各地區都有類似的典型，抓住之後，大力宣傳，一定會産生很好的效果。

　　要堅決反對為追求參合率，強迫農民參加新型農村合作醫療的行為。當前，少數地方出現基層幹部為追求政績，或者為擴大農民參合率以保證基金支付，強迫農民參加合作醫療的現象。有的盲目追求試點數量、定指標、趕進度；有的向鄉村幹部搞任務包乾、農戶攤派；有的強迫鄉（鎮）衛生院和鄉村醫生甚至民辦教師代收代交；有的未徵得農民同意就向企事業單位或金融機構借貸墊付等。這都給試點工作帶來了十分不良的影響。不管是什麼原因，只要強迫農民參加就是錯誤的、有害的，必須堅決制止，堅決糾正。最近衛生部轉發了湖南省政府辦公廳的通報，批評了郴州市桂陽縣在試點中的錯誤做法，雲南省廣南縣也對一些鄉（鎮）幹部的錯誤做法予以糾正並給以處分，這是正確的、及時的。各地要組織相關部門，加大對試點地區的監督檢查，一旦發現強迫農民參加合作醫療的情況，必須嚴肅查處。如果這次新型農村合作醫療不能貫徹農民自願參加的原則，就可能徹底喪失農民的信任。

　　（四）結合實際制訂試點方案。

　　在堅持農民自願原則的基礎上，結合當地經濟發展水平、農民經濟承受能力和醫療供需狀況，制訂符合實際、科學規範的試點方案，也是保證試點工作取得成功的重要環節。一是認真開展基線調查，重點摸清本地區農民疾病發生狀況及醫藥費用情況、醫療衛生機構服務狀況、藥品購銷運營情況、農民參加合作醫療的意願和能力等，這是制訂試點方案的基礎。湖北等許多地方在制訂試點方案前，都開展了基線調查，為制訂科學的試點方案打下了良好的基礎。希望沒有開展基線調查或者調查不深入的試點地區一定要補做。二是要有切實可行、科學規範的資金籌集、使用和管理辦法。農民個人繳費按每人每年不低於１０元掌握，經濟條件好的地區農民自願提高繳費標準應予以鼓勵，但同一統籌單位農民個人繳費的標準應該統一；地方各級財政分擔的每個農民每年１０元的補助資金，可以由各地自行確定省、地、縣分擔的比例，但必須及時足額撥付到位。三是要科學制定起付線、封頂線和報銷比例的具體標準，既要防止因為報銷標準收得過緊造成資金沉澱，影響資金效益發揮，妨礙農民受益，又要防止因為放得太松發生透支。在試點起步階段，務必要做到“以收定支，略有結余”。四是要設立統籌基金和家庭賬戶，多數地區特別是中西部經濟欠發達地區可以考慮二者同時設立。要根據本地實際合理確定統籌基金和家庭賬戶的比例。我以為，經濟較發達地區也可以只設統籌基金不設家庭賬戶，但中西部地區還是設家庭賬戶比較好。試點過程中有的地方還對本年度未發生醫療費用的農民作一次健康體檢，這種做法很好，這都是為了擴大受益面，使農民感受到實惠和好處。但農民個人繳費不能全部用於家庭賬戶，否則，就失去了新型農村合作醫療制度互助共濟的本意。五是要合理設置經辦機構，進行科學規範管理。各地區試點縣都組建了新型農村合作醫療經辦機構，人員主要從衛生及財政等部門調劑解決，經費由縣級財政安排。比如，湖北省明確要求縣級配備４━６人，鄉（鎮）配備１━２人，具體管理合作醫療事務；雲南、吉林省財政安排一定的啟動經費，較好地保證了試點工作的運轉。希望縣級政府根據新型農村合作醫療管理的需要，統籌考慮，合理配備人員，適當安排經費，但絕不能挪用合作醫療統籌基金，形成長效管理機制。新型農村合作醫療經辦機構要保證低成本、高效率，加強管理、監督和服務。

　　另外要加強與農村醫療救助和扶貧工作的有機結合，建立醫療救助基金，實施貧困家庭醫療救助制度，對農村五保戶和貧困家庭給予一定的醫療費用補助，資助他們參加新型農村合作醫療，把新型農村合作醫療扶貧納入扶貧規劃。總之，各地的試點方案都要立足於積極探索建立新型農村合作醫療制度的多種形式，經濟條件較好的東部地區，可探索逐步向農村社會醫療保險過渡的可行性；中西部地區可探索以大額醫療費用統籌補助為主、兼顧小額費用補助的模式。

　　（五）籌好、管好、用好新型農村合作醫療基金。

　　籌好、管好、用好新型農村合作醫療基金，充分發揮基金的效益，也是建立新型農村合作醫療制度的關鍵所在。首先要籌好資。新型農村合作醫療基金包括農民個人繳費、中央財政和地方各級財政補助資金，還有集體經濟組織的扶助資金、各方面的捐贈和醫療救助資金等。在這裡，我可以負責任地説，中央財政是有保證的，該中央財政拿的錢，我們都列入了預算，一定會按照各地農民參加合作醫療的情況和資金到位情況及時足額劃撥到地方。地方各級財政也要把新型農村合作醫療補助經費列入預算，在農民個人繳費到位後，按照規定及時下撥。農民個人繳費的繳納方式可以參照湖北省的做法，在農民自願的基礎上簽約，委託農稅機構在秋糧收購時代收，然後轉入通過招標確定的銀行專戶儲存、專賬管理，由縣（市）新型農村合作醫療經辦機構審核、匯總支付的費用，由財政部門開具支付憑證，由銀行直接劃撥，實行封閉運行。當然，也可以採取其他行之有效、保證資金安全的辦法。總之，各方面資金都要及時足額到位，不能弄虛作假，不能搞“釣魚工程”，不能套取上級財政補助資金。

　　合作醫療資金是農民的保命錢，衛生、財政等部門不但要明確相關政策，還要摸索適宜的、可操作的各項制度與辦法，以極端負責的態度，把合作醫療資金管好、用好，既要防止出現資金不合理使用或被挪用、浪費甚至貪污等現象，又要方便農民群眾使用。各地要制定合作醫療基金管理辦法和基金會計制度，明確報帳程序，嚴格專項審計，按照公開、公平、公正的原則管理新型農村合作醫療基金。我特別強調，要簡化並規範報銷程序，農民在縣、鄉、村定點醫療機構的就診費用，可先由定點醫療機構初審並按規定直接減免，然後由定點醫療機構定期到縣或鄉（鎮）新型農村合作醫療管理辦公室審核報銷，如發現定點醫療機構有違反新型農村合作醫療制度相關規定的情況，不予報銷，已減免的費用由定點醫療機構承擔。要處處為農民著想，把好事辦好，決不允許出現農民為了報銷一點醫藥費到處跑，甚至花費超過藥費的現象。要加強合作醫療資金專項審計，一旦發現合作醫療資金被挪用、浪費、貪污等問題，要依法追究責任，絕不姑息。要把新型農村合作醫療納入村務公開，定期向村民公開醫藥費用報銷情況，接受群眾監督，確保合作醫療公開、公平、公正。

　　（六）深化農村衛生改革，規範醫療服務行為，提高醫療服務質量。

　　新型農村合作醫療不但要讓農民有錢看病，有地方看病，方便看病，而且要價格低廉。這就要有與之相適應的農村醫療衛生服務體系。這個體系要功能完善、服務能力較強、服務質量較好、服務價格低廉。因此，在積極推進新型農村合作醫療試點工作的同時，必須大力推進農村衛生服務體系建設，深化農村衛生改革。

　　各地區和有關部門要按照農村醫療衛生體系建設規劃，加快農村醫療衛生服務機構基礎設施建設。在強化公共衛生功能、調整鄉（鎮）衛生院佈局和數量的基礎上，改善鄉（鎮）衛生院房屋設施條件，不但要有“老三件”，還要逐步添置必要的“新五件”等醫療設備，提高醫護人員素質和醫療服務水平，爭取在三到五年內使縣、鄉、村三級醫療服務網絡進一步完善，縣、鄉醫療衛生機構的面貌有較大改善。

　　各級衛生行政部門特別是縣級衛生行政部門，要合理規劃縣、鄉、村醫療衛生機構的功能定位，盡可能做到合作醫療、衛生保健、衛生服務三位一體，使其各自在新型農村合作醫療中發揮應有的作用。鼓勵縣、鄉、村衛生機構間的縱向合作，使縣級醫療機構的技術服務向鄉延伸，鄉級衛生技術服務向村延伸，讓農民“小病不出村，大病不出鄉和縣”，就近享受到較好的和適宜的衛生服務。要認真研究制訂定點醫療機構和零售藥店的標準，嚴格準入條件，合理確定定點醫療機構和零售藥店。不管哪種所有制形式，只要條件具備，都可以作為定點醫療和藥品供應機構。同時，加強動態監管，一旦發現問題，及時加以糾正，對那些不能適應工作要求和違法違規的單位，要堅決取消定點資格。要根據服務水平、服務質量確定服務價格，堅決制止各種亂漲價亂收費行為。要研究制訂診療規範和必要的制度，明確轉診的標準和程序，實行嚴格的雙向轉診制度，既切實規範轉診行為，又確保農民就醫看病的需要。

　　要積極推進鄉（鎮）衛生院管理體制和內部運行機制的改革，儘快實現鄉（鎮）衛生院由“鄉管”到“縣管”的轉變，加強縣級衛生行政部門對鄉（鎮）衛生院的管理，進行機構合併與調整，精簡富餘人員，實行全員聘用制。農村醫療衛生機構要更新服務觀念，轉變服務模式，提高服務效率，降低服務成本，積極支持新型農村合作醫療制度的發展。吉林省建立扶貧醫院，將衛生資源下移，方便農民看病。浙江省實行駐村醫生制，提供上門服務。這些做法很好，各地可借鑒。要切實轉變作風，立足於便民、利民，深入農民家庭開展醫療衛生和預防保健服務。

　　（七）加強藥品購銷監管。

　　加強農村藥品監管，保證農村藥品供應，方便農民得到安全、有效、價廉的藥品，是新型農村合作醫療制度健康發展的重要保障。在試點中，各地主要採取了兩種做法：一是實行藥品集中招標採購，保證了藥品安全、有效，降低了藥品價格，減輕了農民負擔，使農民通過新型農村合作醫療看得起病，吃得起藥，而且安全、有效。二是加強農村藥品供應網絡建設，鼓勵藥品連鎖企業向農村發展和延伸，鼓勵將市縣藥品批發企業改組為面向農村的區域配送中心，對鄉村醫療衛生機構和藥店實行集中配送，不收管理費，從而防止了偽劣藥品流入農村，確保了農民用藥安全有效。在這方面，雲南的經驗值得學習。加強農村藥品購銷監管十分重要。要嚴格農村藥品批發零售企業的經營準入，打擊非法經營，整頓和凈化農村藥品市場。要制定鼓勵政策，支持藥品生産、銷售企業生産供應低成本、低價格、療效肯定的基本藥物。要制訂新型農村合作醫療基本藥物目錄，實行藥品價格公示，加大農民群眾的監督力度。要充分發揮中醫藥的優勢，鼓勵應用中醫藥。要加大農村醫藥價格的監督檢查力度，依法依紀嚴肅查處違法違規行為。

　　（八）切實加強對試點工作的領導。

　　建立新型農村合作醫療制度是各級政府義不容辭的職責。必須高度重視，真正把這項工作當成一件大事，精心組織實施，狠抓落實。必須轉變工作作風，深入基層調研，及時研究新情況，解決新問題。必須加強部門協調與溝通，齊抓共管，積極穩妥地推進試點工作。

　　試點地區應按照精簡、效能的原則，建立健全新型農村合作醫療組織協調機構、經辦機構和監管機構，建立健全管理體制，把各項工作落到實處。試點縣（市）政府要儘快從現有行政或事業編制中調劑解決部分編制，落實縣、鄉級經辦機構人員，解決有人辦事的問題，並把經辦機構的人員和工作經費列入同級財政預算，解決有錢辦事的問題，不得從新型農村合作醫療基金中提取。試點工作啟動階段，地方政府應適當解決一些啟動經費，對財政困難的試點縣（市），省、市財政應適當給予支持。經辦機構一定要按照勤儉辦事的原則，儘量壓縮開支，減輕財政壓力。

　　各有關部門要明確職責，密切配合，形成合力，共同辦好新型農村合作醫療這件大事。衛生部門作為主管部門，責無旁貸，要會同有關部門深入調查研究，重點研究制定相關政策，探索新型農村合作醫療制度的運作機制，指導各地建立有效的籌資、管理與監督機制，同時推進農村衛生的發展與改革，加強醫療衛生服務工作。民政部門負責加快建立農村貧困家庭醫療救助制度，重點解決農村五保戶、軍烈屬和貧困家庭參加新型農村合作醫療的困難。財政部門負責督促落實新型農村合作醫療補助資金，制定政策措施，加強基金使用的監管。農業部門要配合做好新型農村合作醫療的宣傳推廣工作，加強信息反饋，協助籌資管理，監督基金的使用，促使合作醫療基金能夠全部、公正和有效地用在農民身上。其他相關部門要結合本部門工作和職責，把建立新型農村合作醫療制度的工作納入議事日程，重視和支持這項工作。

　　建立新型農村合作醫療制度，是一項技術性非常強的工作。要注重發揮相關院校、科研機構、社會團體和專家學者的技術支持與指導作用。各省、自治區、直轄市要成立專家指導組，加強對試點縣（市）的工作指導，加強對試點工作的總結評估，及時發現問題，總結經驗教訓，不斷完善試點方案。衛生部也要成立專家指導組，與浙江、湖北、雲南和吉林四省建立相對固定的聯絡，加強對四省試點工作的調研、跟蹤指導和評估，協助四省培訓管理和經辦人員，總結新型農村合作醫療的具體管理和運作辦法，同時為各省、自治區和直轄市培訓業務骨幹，推動面上的試點工作。

　　建立新型農村合作醫療制度是惠及億萬農民的大事。我們要認真實踐“三個代表”重要思想，堅定不移地貫徹落實黨中央、國務院的部署和要求，迎難而上，紮實工作，銳意進取，為保護和增進廣大農民的健康，促進城鄉和經濟社會的協調發展，實現全面建設小康社會的目標作出應有的貢獻！

　　（本文是吳儀同志２００３年１２月４日在全國新型農村合作醫療試點工作會議上的講話）（完）