誰在圈佔耕地：還有多少地 留與子孫耕
央視國際 (2004年04月19日 11:05)
光明日報消息：從1997年到2003年的7年間,我國耕地從19.5億畝銳減到18.5億畝,而這一時期我國人口卻年均增加1000萬人。國土資源部耕地保護司潘明才司長告訴記者：“除生態退耕外,建設用地、農業生産結構調整、災毀是耕地減少的主要原因。根據我國建設用地的規劃,從1996年到2010年,非農業建設佔用耕地2950萬畝,但現在才是2004年,全國 已經把用地指標用去大部分,東南沿海個別省份甚至已經把2010年前的指標用的差不多了。”今後相當長的時期內,我國人增地減的矛盾將越來越明顯。採取世界上最嚴格的措施保護耕地,對我國經濟和社會的可持續發展具有重要的戰略意義。
302 Found
302 Found
CCTV_WebServer
誰在圈佔耕地
“主要是一些地方政府的領導出於‘形象’與‘政績’的需要,大搞‘城市經營’,把大量農用地轉為城市建設用地,盲目擴大城區,搞大廣場、主題公園。圈地建造機場、高速公路、各類開發區、旅游度假區、大學城等,佔地規模越來越大。以開發區為例,全國6015個開發區,規劃面積3.54萬平方公里,相當於現在全國城市面積的總和。”潘明才説。
《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規定：“徵用下列土地的,由國務院批准：（一）基本農田;（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的;（三）其他土地超過七十公頃的。徵用前款規定以外的土地的,由省、自治區、直轄市人民政府批准,並報國務院備案。”為了回避這一規定,一些地方政府想方設法將耕地和基本農田轉為非耕地的農用地後再徵用,或者是化整為零地徵用土地。全國這6015個開發區中,只有1818個經國務院和省級政府批准。農業部農研中心研究員蔣中一説：“西方公務員即使是因公違法,也會因為失去誠信而影響一輩子的前途。但我國的一些政府官員的法律意識十分淡漠,有的官員甚至認為如果是為了發展,打擦邊球甚至違法也不要緊。由此,職務犯罪的情況就比較多,違法批地就是其中之一。”
我國現行的土地批租制的巨大利益成為各級政府以各種名目“圈地”的制度性原因。批租一塊土地,政府就一次性地收取50至70年的土地收益,而給農民的補償只有每畝一兩萬元甚至數千元。巨大的級差收益支撐起“經營城市”所需要的資金。據國土資源部統計,截至2002年底,全國累計收取土地出讓金7300億元。一些市、縣的土地出讓金收入已經佔到當地財政收入的35%,有的竟然高達60%。在巨大的利益驅動下,地方政府批地的規模越來越大。
各地的開發商也是佔用土地的“主力軍”。這些年,一些開發商通過違規操作拿到很多土地,然後再倒賣土地。有的開發商直接與村、鎮等領導簽訂協議,違法佔用農村耕地進行變相的房地産開發。在國土資源部、國家發改委等五部門對全國31個省區市的聯合督察整治後的2003年10月份,北京市房山區長溝鎮墳莊村委會竟然以建設小城鎮的名義徵用上千畝的村民承包地。還有些開發商將高爾夫球場與房地産開發聯姻,以建球場為名圈佔土地進行房地産開發。某公司強徵山東即墨市馬山地區三個村莊的4600多畝土地,建設青島馬山高爾夫俱樂部和青島馬山國際旅游度假村。目前，全國已建高爾夫球場176個,在建或即將完工的高爾夫球場大約還有500個到1000個。以一個標準的18洞高爾夫球場,至少需佔用土地1200畝計算，這些高爾夫球場就佔地上百萬畝。
誰有能力保護耕地
自上世紀80年代以來,我國出臺了一系列保護耕地的政策法規。上世紀末還提出要實行“世界上最嚴格的土地管理制度”。近幾年,國土資源部下發的有關保護耕地的有關通知更是接連不斷。然而,非法圈地卻愈演愈烈。據了解,國家的一些部委要上大項目、要徵用土地建各種開發區,國土資源部很難制止。地方土地部門官員的任免權掌握在地方政府手中,土地部門就更不敢違地方政府圈地的意願。一些地方的國土資源局長甚至成為副縣長、副市長的熱門人選,就是因為他們通過土地批租為地方政府帶來大量的財源。北京大學土地科學中心蔡運龍教授説 “經濟發展依賴政府,土地産權歸屬政府,行政監督還是政府,左手監督右手,結果可想而知。”
地方政府大量徵用農民的土地,補償標準又由地方政府説了算,農民根本沒有知情權、參與權、申訴權，更難以保護自己的土地。蔡運龍説：“目前,農村土地的‘集體’所有是一種不明晰的産權,農民對土地只有三十年的‘使用權’,既不可進入非農市場,又不可傳承子孫,還有隨時被中止‘承包’的可能。因此,以土地‘集體産權’的‘代理人’身份出現的縣、鄉或市級政府則以極低補償從農民手上大量徵得土地,變成各類以開發為目的的商業用地。結果,採取‘世界上最嚴格耕地保護政策’的國家卻成為世界上農地最易被‘徵用’的國家。”
為子孫後代着想
到2030年，我國人口將達16億人,為保證16億人口的吃飯,基本農田面積就不能少於16億畝。這還不包括保證工業用糧、飼料用糧、蔬菜、水果、輕工業原料的用地。美國哲學家羅爾斯在其名著《正義論》中提出了代際公平理論,認為下代人應該享有同上代人至少同樣的資源基礎。時至今日,該我們掐指算一算,我們手中還有多少土地能夠留給子孫耕種？
僅僅是從這一角度出發,我們也必須加大執法力度、遏制違法用地以保護耕地。同時,有專家認為,應該設計一種恰當的利益調節機制。這種機制可以使國土資源部能切實監管土地的使用,可以讓地方政府、開發商降低圈地的衝動,可以使農民有權保護自己的土地權益。由此,既可以促使土地的合理利用,又可以保護農民的權益,還達到了保護耕地的目的。
據了解，聽説省以下國土資源部門要實行垂直管理,有些地方就開始劃走土地部門的一些資産，有的地方則紛紛往土地部門塞人，一些土地部門的官員則擔心斷了自己升遷的路子。一些專家據此認為垂直管理體制也未必能真正起到保護耕地的作用,反而可能引發其他的問題。中國土地勘察規劃院副總工程師張曉玲説：“最理想的解決辦法是政府應該只作為一個監管者做好土地的宏觀調控和執法監督，不再介入徵地—賣地的循環。這樣，就消除了地方政府賣地皮的衝動。通過把土地推向市場,實行國有土地與集體土地同地、同權、同價,政府徵收土地稅,既確保政府的稅基和稅源，也保護農民的利益。”
在談到中央政府如何做好土地監管時,蔣中一特別強調説：“從發達國家的經驗看,必須花很大的力氣把國土資源搞清楚,對每一塊土地的所有者是誰、管理者是誰都心中有數。這樣,才可以真正監管。現在,我國在土地資源上的信息化管理、現代化管理、數字化管理還很弱,如果中央政府下決心,運用遙感、航測、衛星照片會很快把國土資源特別是沿海地區的優質基本耕地的情況搞清楚,一旦有違法佔用耕地的情況,就可以馬上發現和制止。”
蔡運龍則認為：“保護耕地最有效的辦法就是明確農民的土地財産權利。擁有完整土地財産權利的農民對耕地的保護,可能比行政審批機關更有效。”（本報記者 田永勝）
責編：唐峰
