——雲南省積極扶持農村實用人才創業興業的做法及啟示

    丁力洪

    2013年2月25日至3月24日，在雲南省開展“百鄉萬戶調查”活動期間，筆者結合農業農村人才培養工作，重點了解了該省“貸免扶補”工作的具體做法、主要特點、取得成效、存在問題等情況，認為這項工作對制定農村實用人才扶持政策具有很好的借鑒意義。

　　“貸免扶補”工作的具體做法

    2009年4月，雲南省啟動了“貸免扶補”工作，這是雲南省學習借鑒孟加拉國小額貸款和中國青年創業國際計劃等國內外先進經驗，結合雲南實際創新推出的鼓勵創業促進就業的新舉措。“貸免扶補”模式屬全國首創。主要內容包括四個方面：

    首先是貸。對2009年1月1日後從事自主創業並進行工商註冊的大學畢業生（含大學生“村官”、在校高年級大學生）、農民工、復轉軍人、留學回國人員等每人提供5-10萬元的創業小額貸款，貸款期限2年，免擔保、免抵押，實行全省統一擔保，並由各級財政對創業人員從事符合規定的微利項目的創業小額貸款給予全額貼息。創業小額貸款自發放後第四個月起以按月還款方式開始還款、在借款合同約定的期限內還清。

    其次是免。就是對首次創業人員實行四減免：一是對創業人員3年內免收登記類、證照類和管理類行政事業性收費；二是從2009年1月起，從事個體經營的工商戶營業稅起徵點從每月1200元提高到3000元，大學畢業生和農民工創業從事個體經營者，月營業額在5000元以內的2年內免徵營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅；三是創業者申請創業小額貸款實行免擔保；四是對創業小額貸款免收利息。

    第三是扶。為創業人員提供“一條龍”創業幫扶，主要有：一是創業諮詢培訓幫扶。為創業人員提供創業扶持政策、法律等方面的諮詢、有針對性的創業培訓服務，提高創業能力。二是創業項目評審。創業人員的創業項目由具體承辦單位進行評審，對需要申請創業小額貸款的項目，向農村信用社推薦，由農村信用社進行貸款審核。三是創業導師幫扶。對實現創業的人員，具體承辦單位為其介紹創業導師，通過自願交流、雙向選擇的方式，創業導師提供“一對一”的創業指導。四是跟蹤服務幫扶。具體承辦單位對創業人員給予跟蹤指導，積極協助解決創業過程中遇到的困難和問題。

    最後是補。對首次創業成功者並穩定1年以上的，按吸納就業人數給予1000至3000元的一次性創業補貼。對承擔具體創業幫扶的單位，每幫助1人成功創業給予1600元的補助經費，實行包乾負責，用於創業帶動就業有關的工作經費。對經辦創業小額貸款的農村信用社、擔保機構等有關部門給予獎勵性補助資金。

　　“貸免扶補”工作的模式特點

    （一）建立了“政府主導、部門負責、多方參與、農信社承貸”的組織領導機制。雲南全省“貸免扶補”工作由省就業再就業工作領導小組統一領導；省人社廳作為&&單位負責組織實施；省財政廳負責創業專項資金、創業小額貸款擔保金、貼息資金的籌措、審核和撥付；工商稅務等部門負責落實創業人員有關優惠政策；政府就業服務機構、工會、共青團、婦聯、工商聯、個私協會發揮各自優勢，廣泛動員有創業能力的各類人員參與創業，通過對創業人員申請的創業項目進行初評後，向農村信用社推薦，並提供諮詢幫扶、創業培訓幫扶、創業導師幫扶和跟蹤服務幫扶；省農村信用社作為鼓勵創業“貸免扶補”工作的金融服務機構，負責貸款發放的組織實施、貸款的貼息及統計匯總等事項。

    （二）實行了“三統三分”的工作機制。“三統”即統一政策、統一管理、統一服務。雲南全省各地各級業務承辦單位嚴格按照全省統一的政策執行，按照全省統一部署開展工作，實行名稱一致、流程一致、檢查考核標準一致，統一為創業人員提供創業諮詢培訓、創業項目評審、創業小額貸款、創業導師、後續跟蹤等服務，確保工作規範運行。“三分”即分系統實施、分層次落實、分階段幫扶。全省就業服務機構等部門分頭推進各領域的創業帶動就業工作。省級承辦單位負責全省創業工作的統一實施，州（市）負責本地創業工作的具體組織，縣（市、區）主要開展創業諮詢培訓、項目評審、指導服務等具體工作。

    （三）建立了全省統一的貸款擔保和風險分擔機制。“貸免扶補”設立省級擔保基金，由雲南省創業小額貸款擔保中心與雲南省農村信用社聯合社簽訂統一擔保協議，明確擔保的範圍、內容和貸款額度，並根據工作任務情況將貸款額度逐級分配到各州（市）和縣（市、區）。對出現的呆壞賬由縣級農村信用社與就業服務機構、財政部門會審初步確認，報州（市）農村信用社管理機構、就業經辦機構、財政部門會審，由省農村信用聯社、省創業小額貸款擔保中心、財政廳共同確認貸款損失。經審批核銷的貸款損失，由農村信用社承擔20%，州（市）和縣（市、區）政府各承擔10%，省創業小額貸款擔保中心承擔60%。通過建立貸款擔保和風險分擔機制，確保了“貸免扶補”工作的順利開展。

　　“貸免扶補”工作的主要成效

    “貸免扶補”政策實施3年多來，用省級財政投入的3億元擔保資金，撬動了103億元的銀行貸款，充分發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，在扶持創業帶動就業、推動地方經濟發展等方面取得了顯著的成效。

    （一）有效促進了就業增長。據統計，2009年至2012年，全省“貸免扶補”累計發放創業貸款103億元，扶持創業17.53萬人，帶動就業53.89萬人，創業帶動就業的比例達到了1:3.1。這項政策尤其對高校畢業生、返鄉農民工、失業人員等就業重點群體的就業産生了積極影響。三年來，共扶持高校畢業生創業11235人，農民工創業116495人，失業人員創業38808人。

    （二）促進了地方非公經濟發展。2009年至2012年，全省新增個體工商戶數110.6萬戶，通過“貸免扶補”扶持創業的人數佔到了新增個體工商戶總量的15%。通過為創業人員提供優惠的政策扶持和高效便捷的創業服務，使一大批創業人員快速進入非公經濟發展領域，進一步加快了雲南省二、三産業的發展。

    （三）提高了中小金融機構的經營效益。中小金融機構、農信社作為小額創業貸款的金融服務機構，根據承辦部門的審核推薦意見，通過財政擔保、貼息申請確認後，即可對有創業能力、首次創業的大學生、農民工等，提供不超過10萬元的貸款。大部分創業戶經營狀況良好，不良貸款率低，再加上有財政擔保、貼息，風險相對較小，實現了個人效益與經營效益雙贏的局面。

    （四）促進了全省良好創業氛圍形成。一是創業環境明顯改善。通過報刊、電視、廣播、網絡等媒體的宣傳報道，在全社會營造了良好的創業輿論氛圍。二是群眾創業意識明顯增強。目前，“貸免扶補”政策已深入人心，廣大群眾的創業熱情空前高漲。2009年至2012年，全省共收到創業申請50.22萬份，參加創業培訓的勞動者33.22萬人。三是大學生創業意識明顯提高。自2010年新增省教育廳作為“貸免扶補”承辦單位以來，共扶持7718名大學畢業生實現了自主創業，為培養全省大學生的創業意識和實踐能力奠定了良好基礎。

　　“貸免扶補”工作存在的主要問題

    從調查了解的情況看，“貸免扶補”工作目前主要存在“兩大兩小”四個方面的問題：

    （一）創業還面臨不少體制機制障礙。由於目標任務不同，各地工作推進上不平衡；工作主動性不夠，部門之間的溝通仍待加強；創業過程的幫扶措施和指導計劃亟待完善；體制環境不完善；創業資金獲取渠道有限。

    （二）在創業長遠規劃和具體指導方面需要進一步加大力度。部分青年只有一股創業熱情，缺乏對項目的認識和長遠規劃；廣大青年的創業意識有待進一步提高，特別是農村青年創業意識還不夠強，即使有創業意願，真正付諸行動的也不多；農村青年創業的項目類型普遍較單一，偏重於傳統養殖種植，餐飲服務等方面，存在創新性和科技含量不高等問題。

    （三）創業地和貸款地不一致帶來貸款困難。從調查了解的情況看，有的創業人員戶口在本地，但創業項目所在地在外地，進行貸款調查時要駕車前往，加上交通擁堵，往往需要花費較多的時間，加大了成本。

    （四）還款方式需要進一步改進。由於創業小額貸款自發放後第四個月起以按月還款方式開始還款，勢必使創業人員實際可用資金減少。因為創業人員在生産周期完成前是持續投入的過程，中間沒有收入來源，很多創業人員為償還貸款不得不將貸款本金的一部分留出來用於償還貸款，實際可用資金就減少了，不利於創業項目的發展。

　　對制定農村實用人才扶持政策的幾點啟示

    總結“貸免扶補”工作的成功做法和有益經驗，分析存在問題的具體原因，對更好制定農村實用人才扶持政策有以下幾個方面的啟示：

    （一）要從符合農村實用人才的實際需求出發制定扶持政策。當前，應重點關注以下幾方面：在農業政策性補貼扶持方面，建議將增加補貼投入的重點放在生産性專項補貼方面，提高補貼標準，擴大補貼範圍，強化補貼投入與生産行為的聯絡，鼓勵農村實用人才擴大生産規模。集中利用財政資金，將補貼增量資金用於種糧大戶、農民專業合作社等專項補貼。在稅收減免政策扶持方面，建議把農村實用人才作為一個特定群體，探索制定專門的稅收優惠政策，對其從事農業生産經營相關的個人所得稅、增值稅、營業稅、流轉稅等方面予以減免，鼓勵農業經營規模化、提高農業市場競爭力。在基礎設施建設政策扶持方面，建議在明晰産權的前提下，鼓勵採取承包、租賃、拍賣、轉讓等多種形式，明確小型基礎設施管護責任，建立長效管護機制，充分調動廣大農村實用人才投資建設和管理維護農村小型基礎設施的積極性。

    （二）要建立部門聯動、合力推進的工作機制。在制定農村實用人才扶持政策時，應成立專門協調小組，統籌力量，整合資源，協調各個相關部門積極開展工作，合力推進農村實用人才扶持政策的貫徹實施。

    （三）要擴大創業資金來源並建立貸款擔保和風險共擔機制。首先是借鑒“貸免扶補”工作財政資金撬動金融資金和社會資金的做法。要充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的放大效應，通過引入金融資源和信貸資金，吸引更多社會資金，為更多農村實用人才創業興業提供有力的資金支持。其次要借鑒“貸免扶補”工作建立貸款擔保和風險共擔的做法。要用財政資金建立擔保基金，為農村實用人才創業興業貸款損失提供風險補償，解決貸款擔保問題。

    （四）要科學合理設計工作流程，簡化扶持政策的申請手續。要認真貫徹落實為民、便民理念，農村實用人才申報農業産業項目、基本建設項目、申領創辦合作社等，在同等條件下予以優先安排，進一步放寬條件、暢通渠道、簡化程序，在項目申報和實施過程中給予全程指導。

    （五）要及時出臺完善配套政策，營造良好的輿論環境。根據農村實用人才創業興業扶持工作的實際需求，深入研究和及時出臺相關鼓勵、扶持創業的配套政策和措施。例如，儘量以創業人員創業項目所在地申請創業小額貸款，減少貸款管理的成本，有利於貸後管理和提高經濟效益。又如，將按月還款改為由創業人員自主選擇一次性還本或按月還款，最大限度地發揮小額創業貸款資金的作用。同時，要通過發揮政府的主導作用，為創業營造良好的法治、誠信和輿論環境。只有這樣，才能讓更多的人想創業、敢創業、創成業。