全國人民代表大會制度：民主政治的里程碑

央視國際 2004年09月05日 16:07

　　具有里程碑意義的重要會議

　　

　　第一個重要會議是1949年9月召開的中國人民政治協商會議第一屆全體會議。這次會議宣告了中華人民共和國的誕生，從此中國人民成為國家的主人。會議制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》確定了人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的政權組織形式。這是中國人民流血犧牲，為民主奮鬥，歷數十年之久取得的偉大成果，也是我們黨長期進行人民政權建設的經驗總結。人民政協第一屆全體會議，標誌著新中國民主政治的開端，為建國後的民主政治建設開拓了一條光輝的道路。

　　共同綱領雖然確定了人民代表大會制度為我國的政權組織形式，但由於實行普選的條件還不具備，採取了召開各界人民代表會議的過渡辦法。各界人民代表會議這種組織形式與人民代表大會相比，其不同點在於：它出席會議的代表是由各界人民協商産生的，其中一部分是由政府邀請的；它是人民民主統一戰線的組織形式，還不是政權機關，只有在它代行了人民代表大會職權時才成為過渡性的權力機關。建國初期民主政治建設的主要形式，是召開各界人民代表會議。它為人民代表大會的建立，準備了條件，積累了經驗。

　　第二個重要會議是1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議。這次會議制定的新中國第一部憲法，對人民代表大會制度作出了比較系統的規定，確立了全國人民代表大會為最高國家權力機關，它的常設機關是全國人大常委會，國務院是最高國家權力機關的執行機關，是最高行政機關。按照憲法規定，由全國人民代表大會産生了中華人民共和國主席和全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關。至此，我國以人民代表大會為基礎的政權制度全面確立，國家權力開始由人民選舉産生的人民代表大會統一行使。這是人民民主發展的一個重要里程碑。

　　人民代表大會全面建立後的頭3年，人大工作相當活躍，立法、監督和代表視察等都取得了一定的成效。尤其是在全國人大和全國人大常委會會議上，代表或委員充分發表意見，包括不同的意見和批評意見，體現了社會主義民主和人民代表大會的作用。這3年，可以説是建國之後人大工作第一個比較好的歷史時期。但是，1957年反右鬥爭後，由於"左"的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破壞，人大工作也難以開展。從1957年下半年到1966年"文化大革命"爆發的9年，是人民代表大會制度曲折發展的時期，人大工作處於不景氣的狀態。"文革"中，全國人大及其常委會在長達8年多的時間內沒有舉行過一次會議，地方人大則被所謂的臨時權力機關"革命委員會"所取代。人民代表大會制度遭到建國以來最嚴重的破壞。

　　第三個重要會議是1978年底召開的黨的十一屆三中全會。這次會議總結了建國以來的歷史經驗，特別是"文化大革命"的沉痛教訓，果斷地決定將黨和國家工作重點從以階級鬥爭為綱轉移到社會主義現代化建設上來，並著重提出發展社會主義民主、健全社會主義法制的任務。它開闢了我國改革開放和現代化建設的新的歷史時期，人民代表大會制度建設也進入了一個新的發展時期。1982年憲法和在此前後制定的選舉法、組織法等，根據發展社會主義民主的需要和我國的實際，對於健全人民代表大會制度作出了一系列新的重要規定。

　　在新的歷史時期，各級人大及其常委會在黨的領導下，認真履行憲法和法律賦予的職責，積極探索，勇於實踐，各項工作都取得了很大進展和成績。從而推動了依法治國、建設社會主義法治國家的進程，為促進改革開放和現代化建設、維護社會穩定，作出了重要貢獻。從十一屆三中全會至今的25年，可以説是建國之後第二個人大工作比較好的歷史時期，也是最重要的發展時期。

　　人民代表大會的重要基礎

　　我國是人民當家作主的社會主義國家。人民是通過自己選舉産生的國家機關來行使當家作主的權力的。選舉是人民代表大會制度的基礎和重要內容，也是人民代表大會制度旺盛生命力的源泉。

　　1954年制定了新中國第一部選舉法，依法在全國範圍內進行了普選，産生了鄉、鎮、市轄區和不設區的市的人大代表，然後逐級選舉出上一級人大代表和本級國家政權機關。從而使各級人民政權建立在選舉的基礎上。當時選舉的民主程度並不是很高，但對於長期飽受封建專制壓迫、從未行使過選舉權的老百姓來説，確實是破天荒的第一次民主選舉。所以，人民對選舉的熱情和積極性很高，從而也使新建立的人民代表大會充滿了生機和活力。但是，我國選舉制度後來沒有隨著經濟、文化的發展和人民覺悟水平的提高而發展，加上有些領導幹部對選舉不重視，致使選舉越來越流於形式。"文革"中更是公然否定選舉，説什麼"迷信選舉也是一種保守思想"，"革命委員會不是選舉産生的，它比以往歷屆人民代表大會和人民委員會更具有廣泛的群眾性，更合乎民主集中制，更能夠深刻地反映無産階級和勞動人民的利益。"這是一種反民主的謬論。實際上，選舉不僅是一種民主的形式、民主的手段，而且是民主的實質、民主的重要內容。否定了選舉，國家機構就失去了人民群眾支持的基礎，就會由人民的公僕變成欺壓人民的工具。

　　十一屆三中全會後，總結過去選舉工作的經驗教訓，根據新時期發展社會主義民主的需要，我國對選舉制度進行了一系列改革，最重要的是實行差額選舉。根據我國1979年制定的選舉法和地方組織法的規定，不僅各級人大代表要差額選舉，而且地方各級國家機關的領導人員也要差額選舉。選誰，不選誰，由選舉人根據自己的意願來決定。這樣更有利於選民或代表自由地行使選舉的民主權利，選出自己滿意的人選。同時，也能使當選者在行使職權時好好考慮人民群眾的意願和要求，自覺地接受人民的監督。與差額選舉相聯絡，還規定了選民或代表聯名提候選人的制度，改變了過去那種"上面提名單，下面劃圈圈"的做法。這也是保障選民和代表的民主權利，發展社會主義民主的重要體現。再就是把直接選舉人大代表的範圍擴大到縣一級。這樣可以比較容易地保證民主選舉，便於人民群眾對縣級國家機關及其工作人員的監督。選舉制度的這些重大改革，打破了過去那種僵化的、形式主義的選舉模式，提高了選舉的民主程度，調動了人民當家作主的積極性，也為人民代表大會制度注入了新的活力。

　　近20多年來，我國進行了多次換屆選舉。由於各級黨委、人大、政府的重視，多數地方的選舉工作是搞得好的。例如1986年到1988年的換屆選舉，在全國人大代表中，代表聯名提出的候選人586名，列入正式候選人名單的222名，其中28名當選；在27個省級政權領導班子中，代表聯名提出、列入正式候選人的105名，其中12名當選，包括人大常委會主任3人，副主任2人，副省長6人，法院院長1人。在縣、鄉兩級政權班子中，代表聯合提名當選的更多一些。這次換屆選舉，受到全社會關注，在廣大幹部和群眾中引起強烈反響。毛澤東同志1953年在中央人民政府委員會第二十次會議所作的《關於召開全國人民代表大會的説明》中，提到北京郊區鄉政府民主選舉的結果是百分之五十的鄉長被選掉了，他認為是"有積極作用的"，"為了發揚民主，對政權組織，特別是縣、鄉兩級，來一次全國普選，很有必要"。換屆選舉是國家政治生活中的大事，許多國家都把它作為最重要的政治活動。我們實行人民代表大會制度，首要的是把選舉搞好，使各級人民代表大會真正建立在民主選舉的基石上。歷史的經驗表明，這是堅持和完善人民代表大會制度的很重要的一條。

　　民主與法制建設的根本任務

　　作為最高國家權力機關的全國人大及其常委會如何發揮自己應有的作用，這是從它成立時起就面臨的一個重大問題。50年來，全國人大及其常委會始終把立法工作放在重要位置。

　　第一屆全國人大及其常委會在頭3年，把立法工作放在重要位置，先後制定了80多個法律、法令和有關法律問題的決定。主要是有關國家機構方面的法律，以及城市居民委員會組織條例、城市街道辦事處條例、公安派出所組織條例、逮捕拘留條例、治安管理處罰條例等。1956年，鋻於斯大林嚴重破壞法制的教訓，劉少奇同志在八大報告中提出，要著手系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。根據這個精神，全國人大常委會抓緊了刑法、刑事訴訟法、民法等基本法律的起草工作。到1957年，刑法草案初稿形成了第二十二稿，發給全國人大代表徵求意見。刑事訴訟法草案也已形成初稿，民法草案大部分有了初稿。但是，反右鬥爭後，領導人的看法和注意力發生了變化，人治思想抬頭，不再重視民主和法制了。立法工作基本停頓下來。

　　從1959年到1966年，全國人大及其常委會除通過幾項有法律效力的決定和對軍官服役條例進行修改外，沒有再制定一件法律。已經制定的法律也得不到遵守，憲法明文規定的一些原則，如公民在法律上一律平等，法院獨立進行審判，檢察院獨立行使檢察權等，都被當成資産階級的東西進行批判，律師辯護制度也被取消了。有些地方、單位，隨意對人搞拘留、隔離審查、勞改，侵犯人身權利。面對這些違憲違法行為，全國人大及其常委會也表現得軟弱無力。所以，直到十一屆三中全會前，刑法、民法和訴訟法等一些重要的、基本的法律都沒有制定出來。這是我國法制建設的一大漏洞。有法才能治國，無法就要禍國。十年浩劫中製造了那麼多的冤假錯案，不能不説與不重視法制特別是刑法和刑訴法等法律沒有制定出來這個大漏洞有關。

　　總結這個血的教訓，十一屆三中全會提出："為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。"正是在十一屆三中全會精神指引下，很快實現了人大工作的歷史性轉變。1979年7月，五屆全國人大二次會議一舉通過了選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法七部重要法律，邁出了健全社會主義法制關鍵的一步。

　　1982年憲法根據我國實際情況和需要，擴大了全國人大常委會的職權。規定全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權，全國人大制定刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，全國人大常委會制定除基本法律以外的其他法律，並可對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。這實際上是把大量的立法工作放在全國人大常委會，對加快立法步伐，提高立法質量，起了重大作用。1979年制定的地方組織法，賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的權力。1982年憲法肯定這一規定，並在修改後的地方組織法中規定較大市的人大及其常委會，也可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批准後施行。這是我國立法體制的重大改革。在新的歷史時期，立法工作取得舉世公認的成就。第五屆全國人大及其常委會制定了56件法律和有關法律問題的決定;第六屆64件;第七屆86件;第八屆121件;第九屆113件;第十屆至今已15件。與此同時，國務院制定了800多件行政法規，地方人大及其常委會制定了近萬件地方性法規。中國特色社會主義法律體系已初步形成，為依法治國、建設社會主義法治國家提供了依據。

　　各級人大及其常委會還加強了對憲法和法律實施的監督，對"一府兩院"工作的監督。1982年8月，全國人大常委會首次對備案的296件地方性法規進行了審查。近些年來，又設立專門的工作機構，開展了備案審查工作。全國人大常委會對發現的一些重大違法事件，支持和督促有關地方和部門作出處理。各地人大常委會也嚴肅糾正和處理了選舉和任免工作中一些違法行為。各級人大常委會還針對現實生活中有法不依、執法不嚴、違法不究的突出問題，有計劃有重點地開展了執法檢查。這對於促進法律的實施，起了積極的作用。在工作監督方面，聽取和審議"一府兩院"的工作報告，已形成制度;對計劃和預算的審查和監督，正在得到改進和加強。地方人大常委會積極探索，創造了一些行之有效的監督形式，並收到了較好效果。

　　健全人民代表大會組織機構

　　人民代表大會全面建立後，經過一段實踐，發現在組織機構上存在一些缺陷，主要表現為經常性的立法、監督等工作沒有機構去管。而人民代表大會能否真正有效地行使好憲法賦予的職權，發揮國家權力機關的作用，在很大程度上取決於自身組織是否健全。

　　1957年上半年，根據黨中央的指示，中共全國人大常委會機關黨組經過認真研究，提出了健全人民代表大會組織機構的方案，主要是：全國人大增設常設委員會，縣以上地方各級人大設立常委會，賦予省級人大及其常委會一定的立法權。但因後來的反右鬥爭被擱置下來。十一屆三中全會後，根據發展社會主義民主的需要，總結我們自己的經驗，研究借鑒外國有益的做法，我國在健全人民代表大會組織方面，採取了一系列重要措施。

　　一是規範代表名額，提高代表素質。1953年制定的選舉法，曾對各級人大代表的名額作出了規範，當時代表人數也不算多。但後來代表名額不斷增加，越來越多。如全國人大代表名額由1226名增加到3500名；省級人大代表名額中，超過1000名的就有6個省，800名至999名的有13個省，最少的省也有450名。鄧小平同志説，人大代表名額不要太多，太多了流於形式。1986年修改選舉法時，本來準備對各級人大代表名額作出規定，適當減少一些名額，為此提出了方案，但因各地不同意，沒有寫入法律。直到1995年再次修改選舉法時，才在1986年方案基礎上，作了一些妥協，把代表名額規範下來。同時，中央提出，要提高代表素質，改變代表和人大常委會組成人員的知識結構和年齡結構。人大代表應有一定的社會活動能力和議政能力，不能單純作為榮譽職務照顧安排。這對於加強人民代表大會的組織，是很重要的一條。

　　二是設立地方人大常委會。根據1954年憲法的規定，地方人大不設常委會，作為地方政府的人民委員會既是地方人大的執行機關，同時也行使地方人大常務機關的職權。這種"議行合一"的體制是學蘇聯的，不適合我國現實的需要。1957年3月，彭真同志提出，為了使我國政治制度和民主生活更加健全，有必要考慮設立地方人大常委會。但這個意見一直沒有得到落實。1979年重新制定地方組織法時，各地又提出這個問題。彭真同志向中央寫報告，建議縣級以上地方人大設立常委會。鄧小平同志立即批示同意這個方案。中央政治局常委會討論同意後，在五屆人大二次會議通過的地方組織法中規定縣級以上地方各級人大設立常委會。並將地方人民委員會改為人民政府。因為建國初期我們就叫"人民政府"，人民群眾喜歡這個名稱，後來改為人民委員會是跟蘇聯學的。地方人大設立常委會，是地方政權建設的一項重要改革，也是健全人民代表大會制度的一個重大舉措。最近25年來，地方人大工作出現了嶄新的局面，發揮了國家權力機關的重要作用，這與地方人大常委會的建立是密不可分的。

　　三是建立健全專門委員會制度。外國議會一般都設有各種委員會。他們認為，議會要想詳細、具體地了解政府的工作，以及這些工作的結果，光靠議會的全體會議，無論在專業知識上還是時間上都是不夠的。因此，如同政府要設部一樣，議會也要設委員會。我國1954年根據憲法規定，全國人大設立了4個委員會，但預算委員會和代表資格審查委員會只在大會期間進行工作，大會結束後就沒有什麼活動了。所以，實際上只有兩個委員會，一個是民族委員會，一個是法案委員會。1954年下半年，劉少奇同志提出設立"八大委員會"，並提出了具體方案，但未能得到落實。1975年憲法取消了全國人大設立委員會的規定。1978年憲法規定全國人大和全國人大常委會可以根據需要設立若干專門委員會，但也沒有完全落實。1982年制定憲法時，各方面提出要設立的專門委員會有20多個，考慮到我們對專門委員會如何工作還缺乏經驗，開始時不要設得太多，以後還可以根據需要增加。所以，最後確定設立6個專門委員會，即民族、法律、財政經濟、教育科學文化衛生、外事和華僑委員會。七屆時增設了內務司法委員會，八屆、九屆又增設了環境與資源委員會、農業與農村委員會。1986年修改地方組織法時，規定省級、自治州、設區的市的人大也可以設立專門委員會。專門委員會在本級人大及其常委會領導下，負責研究、審議和擬定有關議案，開展調查研究等。它的工作具有經常性和專門性的特點，可以經常開會，分門別類地討論問題，對於人大及其常委會科學決策起著重要的作用。但專門委員會沒有最終決定權。

　　四是規定人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。這就是説，實際上多數常委會委員可以是專職的，能夠集中精力把人大常委會的工作做好。胡喬木同志在1982年一次關於憲法草案的説明中指出，如果做不到這一點，就無法改變人大"橡皮圖章"的形象。人大常委專職後主要是參加專門委員會的工作，研究、審議和擬訂議案，做系統的調查研究，提出可供選擇的方案。黨的十三大提出，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化。現在正在按照這個要求去做。

　　五是建立委員長會議(主任會議)制度。從1954年憲法到1978年憲法，都沒有規定設立委員長會議。人大常委會要開會，由委員長個人決定就行了。現在按照憲法規定，由委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議。人大常委會開會前，由委員長會議集體討論，提出議程草案，一些重要日常工作也要在委員長會議討論。同時，地方人大常委會也建立了主任會議，處理本級人大常委會的重要日常工作。委員長會議、主任會議不是一級權力機構，不能代替本級人大常委會行使職權、決定問題。但它對於加強人大常委會的工作很有好處。此外，各級人大常委會還設立了工作機構和辦事機構，為人大及其常委會行使職權提供服務。

　　由於採取以上措施，我國人民代表大會已基本形成這樣一個組織結構和運行機制，即人民代表大會一般每年舉行一次，行使其職權，決定特別重大的問題；在人民代表大會閉會期間，它的常委會每兩個月舉行一次會議，行使其職權，主要是進行立法和監督;在人代會和人大常委會閉會期間，專門委員會、工作委員會和辦事機構在委員長會議(主任會議)領導下開展經常性的工作，為代表大會和常委會行使職權做準備。這種組織結構和運行機制，是符合我國現階段實際情況的。

　　人大工作走上規範化制度化

　　人大及其常委會是集體行使職權，集體討論決定問題。它的基本活動方式是舉行會議，審議和通過議案。因此，就必須有一定的規則和程序，以保障代表和委員充分行使自己的權利，按照少數服從多數的原則決定問題。

　　鄧小平同志曾經説過，民主要制度化、法律化，從制度和法律上保證國家政治生活的民主化，經濟管理的民主化，整個社會生活的民主化。民主如果沒有一定的制度和程序，就無法得到體現和保障。因此，講民主必須講程序，程序要法律化，不能誰想怎麼辦就怎麼辦。

　　上世紀80年代，在總結實踐經驗的基礎上，根據完善人大及其常委會工作制度和程序的需要，制定了全國人大議事規則和全國人大常委會議事規則，對會議的次數和召開的日期，議案的提出和審議，聽取和審議工作報告，質詢和發言、表決等，作出了系統的、切實可行的規定。地方人大及其常委會也相繼制定了自己的議事規則。現在，各級人大及其常委會基本上做到了按期召開會議，按照程序討論決定問題，尤其是立法程序比較完備。這表明，人大工作逐步走上制度化、程序化、規範化。這裡主要説一下人大的會期制度問題。

　　過去憲法和法律沒有規定每年人民代表大會舉行會議的時間。從1954年到1964年的11年間，全國人大開會的時間是從1月到12月都有，會期也不固定，這就使全國人大無法主動地取得活動的能力，而且使每年一度必須審查、批准的事項也變得意義不大，甚至有時使憲法規定的這方面的權能形同虛設。從1985年起，全國人大舉行會議的時間都在每年的3月份。1989年制定的全國人大議事規則把它確定下來，規定全國人民代表大會會議每年第一季度舉行。這一規定的精神是在第一季度內必須舉行，並在可能的情況下儘量提前召開，以便於及時審查批准預算和國民經濟計劃。全國人大常委會會議，1982年全國人大組織法規定一般每兩個月舉行一次，並從八屆起一般都安排在雙月的下旬舉行。地方人大及其常委會的會期制度，也不斷健全。但也存在一些問題，需要研究。如現在規定各級人民代表大會都是每年舉行一次會議，這對於直接選舉産生的縣、鄉人民代表大會來説，是否舉行會議的次數少了,尤其是鄉鎮人大，又沒有常設機構，僅靠每年舉行一次的代表大會來行使職權顯然是不夠的。還有，由於一些地方的領導嫌麻煩、怕出問題，把這些地方的人代會會期搞得越來越短，有的縣人代會只開一天半，鄉鎮人代會只開半天。這就不能不使人大討論決定問題走過場，流於形式。

　　人大和人大常委會如何開好會議，是一門學問。最重要的是要充分發揚民主，暢所欲言，實事求是地開展批評和自我批評。在這個基礎上，集思廣益，按照民主集中制的原則，把正確的意見集中起來，作出決定。這裡有一個例子：1954年北京市舉行第一屆第一次人民代表大會會議，原定會期5天。代表們討論得很熱烈，毛澤東同志知道後，建議多開幾天，使所有代表把意見講完，特別是批評的意見講完。於是，會議延長2天，效果很好。彭真市長在大會結束時説："民主是要時間的。如果是市長'專政'，根本不要這樣長的時間。""民主不是形式，是實質的問題。代表們講話的作用很大，我們看不出的缺點，代表們看出來了。這是動力。"這個例子説明，開好人大和人大常委會會議很重要。雖然我國法律對人大會期的長短沒有規定，但在實踐中總要以保證代表或委員充分討論和決定問題為出發點。

　　人民代表大會已經走過了50年的路程，有輝煌的業績，也遇到過一些挫折。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，經濟和文化的發展，人民群眾民主法制觀念的增強，必將推動人民代表大會制度建設和人大工作有一個新的進步。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，堅持以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，遵循憲法和法律的規定，積極探索，勇於實踐，努力把人大及其常委會建設成為有權威的國家權力機關，成為能夠擔負起憲法賦予的各項職責的工作機關，成為密切聯絡群眾、反映民意、解決矛盾的為人民所信賴的代表機關。(劉政)