專家：將土地集體所有界定為按份共有制
央視國際 (2003年11月11日 13:10)
中國經濟時報消息：在國務院發展研究中心和經濟日報社上周于浙江橫店主辦的第二屆縣域經濟論壇上，國研中心農村部部長韓俊就進一步完善農村土地制度發表演講，他建議，應當將土地農民集體所有明確界定為農民按份共有制。韓俊認為，農民按份共有這種新型的産權制度，為農村集體土地産權人格化找到了一條可行途徑。
韓俊認為，用不同方式剝奪農民的土地，已成為新形勢下侵犯農民利益的最重要的形式。造成這種問題的根源是現行農村土地制度不夠規範。韓俊介紹現行土地制度存在如下四大問題：
農民集體土地所有權的具體歸屬不明晰。農村土地歸農民集體所有，這在有關重要法律中，都有規定，但是，在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。土地集體所有制的基本內涵是，農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的 “人人有份”的成員權，但並不擁有按份分割農地所有權的權利。在土地集體所有制下，農民“人走權失”，“退出權”被剝奪。“集體産權”的這種特徵，使得集體與農民在權益關繫上往往很模糊。現在的鄉鎮是一級政府，村民委員會、村民小組是村民自治組織，都不是全體農民以平等身份參加的集體經濟實體，都不適於充當農民集體所有土地的所有權主體，農民集體所有實質上是一種所有權主體缺位的所有制。大量的調查表明，現在多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至相當一部分農村基層幹部和縣鄉領導認為農村土地是國家的，想怎麼處置就怎麼處置。
農民土地承包權的性質尚不夠明確。農村改革以來，農民以承包方式獲得的土地使用權，又稱土地承包權，從法律性質看，農民土地承包權一開始就是以債權的形式出現的。土地承包權的債權屬性不利於農戶對抗鄉村集體幹部隨意調整土地、更改土地合同的侵權行為。《農村土地承包法》明確規定，“在承包期內，發包方不得收回承包地”和“在承包期內，發包方不得調整承包地”，這就使得土地承包權中隱含了物權的一些排他性特徵，但現行法律並沒有將農民的土地承包權明確界定為物權。
農村土地使用權流轉制度不夠健全。實行家庭承包經營以來，農村土地政策始終強調要穩定承包關係。在強調穩定農村土地承包關係的前提下，政策上也始終允許和鼓勵承包期內土地使用權的流轉。總體看，雖然農戶土地使用權流轉的發生率很低，但在流轉過程中也存在著一些突出問題。主要是一些地方採用行政手段，直接收回農民的土地承包權，搞強制性的土地流轉；有的地方在收回農戶承包地後，甚至不對農戶作任何經濟補償等。
現行土地徵用地制度對農民明顯不公。現在農民上訪中有６０％與土地有關，其中３０％又跟徵地有關。現在徵地問題已經成為農村很尖銳的矛盾，這是跟農民權益關係非常密切的一個問題。關於現行土地徵用地制度對農民明顯的不公平問題，韓俊作如下闡述：根據專家的測算，我們自改革以來通過低價從農民那裏徵地，然後高價出售，估計從農民那裏拿走了２００００個億。許多城鎮為籌集建設資金，大肆圈地，片面追求城區規模的擴張。１９８７－２００１年全國非農建設佔用的３３９４．６萬畝耕地，按人均耕地不足０．７畝計算，至少有３４００萬農民因徵地失去或減少了土地。按現在的經濟發展進度，２０００年至２０３０年的３０年間佔用耕地將達到５４５０萬畝以上，失地和部分失地農民將超過７８００萬人。現在一些地方政府的口號是“吃飯靠財政，發展靠土地”，要“以地聚財，要經營土地，經營城市”。現在不少地方的做法是“發展經濟，侵佔耕地”。現在國家每徵一畝地，鐵路、公路給農民的補償是５０００～８０００元。我們現在一些重大的基礎設施建設，徵地款都沒有打足，有的地方就講一畝地２０００塊錢，有的甚至一分錢也不要，由地方來補償農民，實際上地方根本無力補償農民。工商業用地對農民的補償一般是２～３萬塊錢（包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費），發達地區是３～５萬塊錢，而且這些錢不是直接補償給農民本人，徵地款到村裏之後如何分配又是一個很尖銳的問題。現行的對失地農民的安置無法解決他們的後顧之憂和長遠生計。用現行的安置補助費去置換農民的土地權利，勢必釀成一支越來越龐大的失地農民大軍，它不僅使失地農民的生活水平下降，也造成嚴重的社會問題。
韓俊講，政府從土地上拿走的各種稅費比農民拿到的補償要高得多。比如政府徵用土地之後進行出讓，在廣東，耕地佔用費每畝４０００元，徵地管理費每畝２０００元，墾復基金是每畝１００００元，農業保險基金每畝６０００元，農田水利基金每畝１３３０元，工業用地每畝的出讓金是１００００～２５０００元，商業用地是１２５０００元，住宅用地過去一畝地是１０００００元，現在是進行招標。有人講基層政府在８０年代是“吃肚皮”，因為當時最富的單位是搞計劃生育的，縣鄉一級政府的計劃外收入主要靠計劃生育罰款。現在則是“吃地皮”。
韓俊認為，現在徵地制度存在的一個根本性的問題是公權侵犯私權，行政權侵犯財産權。為了城市的公共利益就可以侵犯農民的土地財産權利，這種做法不符合十六屆三中全會提出的統籌城鄉社會經濟發展的精神。為了公共利益就可以低價徵用農民的土地的做法應該改變。
他表示，由於農村改革是在缺乏明確的理論指導與系統的政策設計情況下進行的，農村土地制度的不規範是難以避免的。在經歷了２０幾年的改革探索之後，應當根據十六屆三中全會的精神，在進一步明確界定農村土地産權，保護農民土地合法權益方面邁出更大的步伐。韓俊説，土地是農民最基本的生産資料，是農民維持生計的最後依託。只有土地定權，農民才能定心。
韓俊發表了對深化農村土地改革的四項建議：
將土地農民集體所有制明確界定為農民按份共有制。農村集體經濟的每一個成員都擁有按份分割農地所有權的權利，農民按份共有的農地權利可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送等。實行農民按份共有制，有利於農民土地使用權和收益權的分離，既保障了農民對土地的收益權，又有利於農民轉變身份，加速向二、三産業轉移。
明確界定農民土地承包權的物權性質，使農戶真正享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。讓農民享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包權，實際上就是承認農民擁有物權性質的土地承包權。
培育土地使用權市場，建立“依法、自願、有償”的土地流轉機制。土地承包權流轉要建立在長期穩定家庭承包制度的基礎上，在承包期內，不能採取強制手段，直接收回農民的土地承包權，重新進行土地發包。農村土地流轉應當主要在農戶間進行，不提倡工商企業長時間、大面積租賃經營農戶的承包地。
改革現行的徵地制度。韓俊認為，徵地制度改革，既要著眼于控制耕地徵佔規模，更要著眼于保護農民合法利益。如果農民土地權益得不到保護，也難以建立最嚴厲的耕地保護制度。韓俊建議，在徵地制度改革的政策上要把握好五點：一是徵地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。尤其是公路、鐵路等一般性建設項目，不能隨意以國家重點建設名義壓低徵地價格。徵地補償的形式可以多樣化，比如，貨幣、就業安置、社會保險、企業股份等。二是要修改相應的法律法規，在土地利用總體規劃和農地轉為非農用地年度計劃的控制下，應允許集體非農建設用地合理流轉。這方面廣東省正在進行探索。三是對各地競相壓低土地出讓價的做法要堅決予以糾正。四是要建立失地農民的社會保障。五是抓緊制定規範徵地行為的法律法規。他強調指出，已有的土地方面的各種法律法規，遠不足以保護農民的土地權利。他建議，全國人大應儘快制訂《農村土地徵用法》。（記者王秀浙 江東陽）
責編：張娜
