城市土地管理變革與“三權分離”的構想

央視國際 (2003年11月07日 11:38)

　　中國經濟時報消息：１９４９年以前，我國土地基本上實行的是私有制。從１９４９年到１９８２年，中央人民政府著力推行城市土地國有化政策，使我國城市土地産權制度發生了根本性變化，最終形成了單一的城市土地國家所有制模式。這種土地所有制形式與整個生産資料所有制形式基本吻合。它在一定程度上為國家的基本建設、政治穩定奠定了重要的物質基礎。１９８２年通過的《中華人民共和國憲法》規定：“城市的土地屬於國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有，宅基地和自留地，也屬於集體所有。任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”這就是説，２０世紀８０年代以前我國城市土地的所有制形式基本上是單一的國家所有制。隨著時代的發展，這種單一的土地所有制形式，逐漸成為經濟發展和城市建設的制約因素。

　　１９８７年，深圳市政府以定向議標的方式出讓了中國第一塊國有土地的使用權，此後又以公開招標、拍賣的方式出讓土地使用權。１９９０年，國務院發佈了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規定。１９９８年，通過了修訂後的《中華人民共和國土地管理法》，規定建設單位使用國家土地，應當以出讓等有償方式取得。至此我國城市土地的所有權及其實現形式發生了重大變化。如果説城市土地由私有個體轉變為國家所有，是一個歷史性的轉折的話，那麼城市土地由無償佔有到有償使用，則是又一次歷史性轉折。歸國家所有的土地以有償的形式出租或轉讓，是市場經濟發展的客觀要求，也是城市化建設的現實需要。

　　現在的問題是：按法律規定我國城市土地屬於國家所有，但這裡的國家是單指中央人民政府﹖還是包括地方人民政府﹖在這個問題上法律規定或界定並不十分清楚。由於法律界定模糊，在中央人民政府和地方人民政府之間經常發生激烈的碰撞和摩擦。表現為對土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方人民政府直接參與的“土地違法案件”。由於土地多分散在各地，因而土地開發利用、出讓轉讓只能由地方人民政府實施。那麼中央人民政府如何行使對城市土地的所有權，中央人民政府與地方人民政府如何劃分産權，這是一個現實問題。我們通常説的城市土地的國家所有，實際上是國家在代理全體人民行使對土地的所有權。雖然全體人民理論上可以擁有國有土地的所有權，但具體由誰來行使實際上的支配權，卻成了一個難題。

　　傳統的城市土地産權制度有諸多弊端：①城市土地國家所有權在經濟上難以實現。②城市土地佔地者成為事實上的所有者。③城市土地的利用效率十分低下。④不利於城市的建設與發展。⑤助長了社會“分配不公”的不良傾向。⑥容易滋生尋租行為和腐敗現象。為此，我們必須明確界定城市土地所有權及其實現形式。

　　馬克思曾經説過，法的關係的內容是由經濟關係決定的。土地經濟制度是土地法權制度形成的基礎，它決定土地法權制度；而土地法權制度對土地經濟制度具有反映、確認、強化、保護的功能。完整的土地經濟制度，包含土地所有權、土地使用權、土地管理權。傳統的城市土地制度是“三權合一”，國家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同時還是土地的管理者。我們認為，土地制度的改革應當實行“三權分離”。所謂“三權分離”是指土地的所有權、使用權和管理權的既相對獨立，又相互制約，即將土地的所有權、使用權和管理權相分離。中央人民政府國家對土地擁有絕對的所有權，城市土地作為國家財産神聖不可侵犯。企事業單位經國家批准可以有償擁有城市土地的使用權，可以依法進行土地的使用權的出租或轉讓。地方人民政府城市人民政府依法代表國家行使土地經營管理權，一方面對城市土地進行儲備和開發，另一方面具體負責土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止等管理活動。

　　實行城市土地管理體制“三權分離”的理論依據是馬克思的地租理論。馬克思指出，地租是土地所有權在經濟上的實現。在不同的社會中，土地所有權的社會形式不同，地租的性質與特點也不同，它所體現的生産關係也不同。資本主義地租是資本主義土地所有權在經濟上的實現，而社會主義地租則是社會主義土地所有權在經濟上的實現。社會主義與資本主義同是社會化大生産，所不同的只是土地所有權的具體形式不同。土地所有權與使用權分離是這兩種社會形態的共同特徵。資本主義有級差地租和絕對地租之分，社會主義也應該有級差地租與絕對地租之分。按照馬克思的觀點，級差地租産生的條件是土地的等級差別，級差地租産生的原因是土地經營權的壟斷，級差地租的來源是個別生産價格與社會生産價格的差額。而絕對地租産生的條件是對土地的所有權壟斷，絕對地租産生的原因是土地的所有權，絕對地租的來源是市場價格與價值或生産價格的差額。無論是級差地租，還是絕對地租都是土地所有權的體現，都應歸土地所有者。

　　在我國，城市土地的所有權實際上是在國家這個總概念下有兩個行為主體：一個是中央人民政府，一個是地方城市人民政府。由於中央人民政府對城市土地享有絕對的所有權，因此應當收取絕對地租。同時地方城市人民政府對城市土地具有經營管理權，因而應當獲得級差地租。在級差地租與絕對地租的具體劃分上，中央人民政府應當規定一個全國統一的標準，按照這個標準收取的絕對地租直接歸中央人民政府財政。在絕對地租之上由於地段不同而形成的級差地租因為城市化建設對土地的大量需求以及土地市場的形成，城市土地與農業用地不同，各地塊包括劣等地在內同樣會産生高出絕對地租的級差地租應歸地方 城市人民政府財政，直接用於城市建設。

　　城市土地管理體制實行“三權分離”至少有這樣幾個好處：①使城市土地所有權進一步明確。産權關係進一步清晰。有利於國家土地所有權的人格化。②使土地所有權的經濟利益在中央和地方兩個層面上同時得到實現。③可以避免中央政府與地方政府在土地收益問題上的矛盾與摩擦。④可以避免地方政府因管理上的便利而侵蝕中央政府的終極所有權。⑤將城市土地使用權的出租、轉讓等任務交給地方政府，有利於調動地方政府積極性和責任感。⑥地方政府在收取級差地租之後，有利於市政建設。⑦地方政府擁有經營管理權之後，可以實行城市土地的開發、利用和儲備。⑧企事業單位依法取得土地使用權後，地方政府可以代表國家依法對其的轉讓、出租等行為進行有效監督。

　　當然，實行“三權分離”管理模式還存在許多問題需要研究。比如絕對地租的確定問題，級差地租調控問題等等。但是只要我們堅持三條基本原則問題是會妥善解決的：一是“公平原則”。無論城市大小，地理位置如何，按照馬克思土地所有權和絕對地租的原理，凡屬於國家的土地都必須收取一定數量的地租。二是“區別對待”原則。即在收取地租時，應按不同地域劃分不同的收取標準。同一類型的城市其標準應大體一致。三是“競爭原則”，土地使用權有償轉讓必須實行公開招標拍賣，形成一個公平競爭的市場環境。 （原玉廷 太原師範學院）

責編：張娜