?望新聞週刊消息：在短短的幾天內，公安部的態度發生了明顯的轉變。

　　10月25日，公安部副部長劉金國在中央綜治委2005年第二次全體會議上稱，公安部正在抓緊研究進一步深化戶籍制度改革的意見，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，並將逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

　　但過了幾天，只要涉及戶籍改革，公安部上下便已對外界三緘其口。據知情人士透露，這是因為“戶改方案還不成熟，部黨組決定暫不接受外界採訪”。

　　《?望新聞週刊》得知，戶改方案須上報到國務院後才有下文，而現在尚未上報國務院。

　　公安部知情人士及專家告訴《?望新聞週刊》，其實公安部新一輪的戶改意見已出來兩年了，思路也一直很明確，目前方案主要是總結現有的地方戶改經驗以在全國推廣，但卻有來自其他相關部委和一些地方政府的阻力，進展一直很慢。

　　“過去戶籍改革一直徘徊不前，主要是部門既得利益和部門立法的原因，”北京理工大學教授胡星斗對《?望新聞週刊》説。

　　中國人民公安大學治安係教授、戶籍問題專家王太元則指出：戶籍制度及戶口遷移制度只是“替罪羊”，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背後的各種制度才是根本所在。

　　戶口還值多少錢

　　最新的一道口子是由人事部拉開的。2005年11月3日，人事部消息，2006年中國中央和國家機關公務員招考首次放開戶籍限制。

　　這一解禁的直接影響是報名創下歷史紀錄，50多萬考生競爭1萬多個職位，比例為48.6:1。而公務員考試此前受到熱烈追捧的一個重要因素，恰恰是考上公務員意味著有了大城市戶口。

　　在北京，找工作需要北京戶口和找可解決北京戶口的工作，這兩種看似有些矛盾的現象很突出地並存著。中國人民大學勞動人事學院副院長劉爾鐸教授認為，就業和教育一起，是如今附著在戶口身上最大的兩座大山。

　　以北京為例，在就業方面，政府機關、國企、事業單位大都需要北京戶口，而私營企業則不需要。在教育方面，外地人口子女到當地正規學校上學得交兩三萬元左右的擇校費，而與之相應的一個現象是，北京有不少小學都招不滿，有的小學甚至撤並了。

　　社會保障也是附在戶口身上的一大利益，最明顯的就是只有城裏人才能享受得到的低保。此外，在住房方面，經濟適用房也是本地居民的“專利”，低利息的公積金購房也基本只屬於當地城市居民。

　　“從一個人出生開始就有了，伴隨整個一生。”王太元如此歸納附在戶口上的各種利益和制度。從計生政策、婦幼保健到教育、就業、社保、醫療、失業、意外傷害等等，全用城鄉二元戶口為依據來區別對待，涉及多個政府部門。

　　不僅城鄉之間有依附於戶口的鴻溝，城與城之間亦如此。王太元的父親幾年前患腦溢血，也只能在老家四川的一個縣城醫治，因為到北京來就享受不到醫保了。

　　作為一種國際通行的人口管理辦法之一，戶籍制度的基本功能為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安。我國在1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，最初也主要是登記管理的功能。此後“三年自然災害”造成我國商品糧供應全面緊張，1963年，公安部依據是否吃國家計劃供給的商品糧，將戶口分為“農業戶口”和“非農業戶口”。

　　在嚴格的計劃經濟時代，生活消費品和生産資料的供給都以戶口性質為依據。戶口的登記註冊功能向利益分配功能異化。這種“利益分配”的角色，隨著改革開放的進行逐步淡化，戶籍制度也在上世紀80年代中期、90年代一步步鬆動，城市的“進口”越來越寬。

　　目前改革未突破1998年“四條意見”

　　公安部欲在全國推廣的進一步戶改方案，可以從河北、江蘇、山東、遼寧、福建等11個省的試點看出端倪，而其深入與否，主要看各城市配套政策的完善。

　　石家莊市于2001年8月全面啟動的戶籍制度改革開啟了隨後兩三年的地方戶改熱潮。該市規定凡有合法固定住所並有常住戶口的職工、居民可以申請其配偶、子女、父母與其共同居住生活；外地公民被市內機關、團體、企業事業單位、工商服務業聘用為管理人員或專業技術人員、工作滿一年以上或招聘為合同制工人就業滿兩年的、在市區購買商品房或在市區投資興辦實業及經商的外地公民，都可在石家莊市辦理入戶手續。

　　在石家莊戶改一年後，接納外來人口10萬，又過一年，接納4萬，到第三年，則不足2萬。該市公安局官員用“平穩良性”評價這項改革。但外來人口逐漸降低的一個原因是，2003年8月，河北全省的戶籍改革啟動，以合法固定住所、穩定職業或生活來源為落戶條件。這一條件相對於石家莊市原先的規定要嚴格，買不起房的外來人口便無法落戶了。

　　目前，“合法固定的住所”與“穩定的職業或生活來源”是各省戶改過程中對戶口遷移的兩個普遍應用的基本落戶條件。另一個普遍的特徵是統一城鄉戶口，不再區分“農業戶口”和“非農業戶口”，統稱“居民戶口”。

　　在幾年來對各地的戶籍改革的報道中，不時出現“突破性”或“徹底”之類的字眼，而王太元指出，這些改革其實都沒有突破公安部1998年的四條意見，1998年7月，國務院發出批轉公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，主要規定：實行嬰兒落戶隨父隨母自願的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；尤其是第四條：“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可准予在該城市落戶。”

　　“宣佈了的未必做了，做了的未必做完了，做完了的未必配套了。”王太元説，“快慢沒有意義，關鍵看配套，光是形式上統一戶口沒有什麼用。”

　　正因為沒有配套改革，鄭州、濟南、江蘇等地都曾有過戶改受阻的報道，因為一方面城市公共資源無法承載過多的人口，另一方面，新進城的人仍有很多相關利益享受不到。

　　一些地方無視配套的試點也成為不成功的先例。鄭州規劃讓市區人口在2020年達到500萬的規模，20年增加300萬人，但兩年之內涌入的大量外來人口給鄭州的交通、教育、社保等公共資源造成了極大的壓力，後來不得不“叫停”──該市公安局局長姚待獻稱實際上是對操作程序進行規範。

　　統一福利創造自由遷徙條件

　　2001年小城鎮戶籍改革全面推進之後，公安部全面推進戶改的整體指導意見也已形成，即將在五個方面著手：嚴格戶口登記、建立城鄉統一的戶口登記制度、積極調整戶口遷移政策、加快戶籍管理立法、加快人口信息計算機管理系統建設。其中，第一和第五方面純屬公安機關管理的民事信息工作，並非外界熱切關心的“戶改”內容。

　　目前進行得較為順利的是統一城鄉戶口，但剝離了資源分享後的名義統一，主要是象徵意義，“可以使其權益意識提高，去要求獲得跟城裏人同等的待遇。”胡星斗説。

　　社會上最關心的恰恰是王太元認為本不屬於戶籍管理內容的遷移政策。從1998年到現在，公安部的指導意見一直以合法固定住所、穩定職業或生活來源為落戶條件。然而這又受到城市公共資源的約束，各地情況不一樣。趙爾鐸估計，即使要放開，北京、上海一類的特大型城市也將採取比一般城市更高的遷入門檻。

　　王太元認為，深化改革的關鍵，在於加快改革以剝離附著在戶口背後的各種利益，把隱藏在戶口之後的勞動、人事、工資、物價、教育、衛生、社會福利等諸多制度與戶口脫鉤。

　　在王太元看來，強迫各種社會管理制度與戶口制度脫鉤，將迫使在戶口制度掩護下的這些制度直接在各自領域改革。減少集中式跨部門、跨地域的決策，讓就業、教育、社會福利等各個領域分別進行改革，不僅阻力小、見效快，而且覆蓋面廣。

　　然而，中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁卻認為，只要存在各類公共産品方面“補貼”的落差，就會有門檻，將戶籍這個大門檻取消了，其他部門仍會花更大的成本造出更多小門檻來。“弱化乃至最終消滅戶籍制度的關鍵，就在於儘快縮小不同城市間和城鄉間的經濟落差，促進人口的均質化。”

　　最終，鋻於戶籍所牽連到的其他領域和各地情況的差異，王太元、趙燕菁都認為應採取因地制宜的原則，放權于地方。文/本刊記者湯耀國

責編：唐峰