人民日報：加強立法工作　推進依法治國
——全國人大及其常委會立法工作50年
央視國際 (2004年09月23日 06:13)

　　內容提要

　　

全國人民代表大會成立50年來，特別是黨的十一屆三中全會以來，立法工作取得了重大成就。經過不懈努力，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已初步形成。當前，要根據黨的十六大提出的“適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到二○一○年形成中國特色社會主義法律體系”的立法目標，按照十屆全國人大常委會提出的“實現一個目標，突出一個重點”的立法工作思路，以高度的政治責任感和使命感做好立法工作。

　　全國人民代表大會成立50年來，在中國共産黨的領導下，我國立法工作與社會主義民主政治建設的進程相適應，經歷了曲折發展的過程，取得了舉世矚目的重大成就，為發展社會主義各項事業，促進改革開放和社會主義現代化建設，提供了強有力的法制保障。

　　50年立法工作回顧

　　全國各族人民在中國共産黨的領導下，經過長期的革命鬥爭，推翻了三座大山，于1949年10月1日建立了中華人民共和國，從此成為國家的主人。新中國成立之初，我們黨就宣佈廢除國民黨的舊法統，新中國的法制建設開始起步。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質的“共同綱領”。根據“共同綱領”，建立了中央國家機關和地方各級人民政府，開展了全國範圍的法制建設，先後制定了中央人民政府組織法、省市縣各界人民代表會議組織通則、人民法院暫行組織條例、最高人民檢察署暫行組織條例、民族區域自治實施綱要、選舉法、婚姻法、土地改革法、工會法等法律、法令，政務院也通過或者批准了一些重要法規。這些法律、法規，對於建立人民民主專政的國家機構，恢復被戰爭破壞的國民經濟，保衛新生的人民政權，保障人民權利，發揮了重要作用，也為新中國的法制建設奠定了基礎。

　　1954年9月，在全國普選的基礎上，召開了一屆全國人大一次會議，制定了新中國第一部憲法。這部憲法總結了我國長期革命鬥爭的經驗，特別是新中國成立5年來的經驗，把人民民主和社會主義原則、黨提出的過渡時期的總路線，用憲法的形式肯定下來。憲法的頒布實施，標誌著我國法制建設進入了一個新階段。1956年，黨的八大政治報告決議指出，由於社會主義革命已經基本完成，國家的主要任務已經由解放生産力變為保護和發展生産力，我們必須進一步加強人民民主的法制，鞏固社會主義建設的秩序。國家必鬚根據需要，逐步地系統地制定完備的法律。此後，立法工作又有新的進展，全國人大及其常委會根據憲法先後制定了全國人大組織法、國務院組織法、地方各級人大與地方各級人民委員會組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、逮捕拘留條例、人民警察條例、治安管理處罰條例、國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定等80多個法律、法令和有關法律問題的決定；同時，著手起草刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法等法律。國務院也制定發佈了一批有關經濟行政管理的行政措施、決議和命令。這些法律和國務院的規定，有效地保證了社會主義改造和社會主義建設事業的順利發展。但是，後來因受黨內“左”的思潮影響，民主法制建設遭受損害，立法工作停滯不前。1962年黨中央召開擴大的中央工作會議，通過總結經驗教訓、糾正“左”的錯誤傾向，使國家的立法工作有所恢復。在“文化大革命”期間，民主法制建設受到重創，憲法和法律確認的國家基本制度、公民的基本權利等被肆意踐踏，國家陷入動亂，社會主義法制遭受嚴重破壞甚至出現嚴重倒退。

　　1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，是我國社會主義事業發展史上的偉大轉折，也是我國社會主義法制建設史上的重大轉折。黨的十一屆三中全會認真總結了“文化大革命”的教訓，撥亂反正，作出把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，同時強調要發展社會主義民主、健全社會主義法制。鄧小平同志指出，為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。他還強調，應該集中力量制定各種必要的法律，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。黨的十一屆三中全會關於加強民主法制建設的重大決策和鄧小平同志關於加強民主法制建設的重要思想，成為我國新時期民主法制建設的行動綱領和指導思想。從此，我國社會主義法制建設進入了一個新的歷史時期。全國人大及其常委會恢復活動，地方各級人民代表大會陸續召開，並把立法工作擺到重要議事日程，整個國家的法制建設重新回到正確的軌道。

　　五屆全國人大二次會議制定了刑法、刑事訴訟法、選舉法、地方各級人大和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法和中外合資經營企業法等7部法律。這標誌著我國立法工作在中斷了20多年後又重新恢復並取得重大突破。隨後，又開始了修憲工作。經過兩年零四個月的努力，1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過了新憲法。新憲法對我國新時期的根本任務和政治、經濟、文化制度尤其是在健全人民代表大會制度方面作出了一些新的重要規定，對堅持和完善人民代表大會制度，發揮國家權力機關的作用具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。全國人大及其常委會嚴格遵守憲法，在健全我國人民代表大會制度特別是在加強立法工作方面進行了許多開拓性的工作，形成了一系列重要的立法思想和制度，為國家的法制建設和立法工作的不斷發展奠定了基礎。在此基礎上，全國人大及其常委會始終把立法工作作為首要任務，突出重點，全面推進，不斷開創立法工作新局面。

　　1992年10月，黨的十四大把建立和完善社會主義市場經濟體制確立為我國經濟體制改革的目標，我國的改革開放和社會主義現代化建設從此進入新的階段。全國人大及其常委會按照黨的十四大提出的加快經濟立法、20世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系的要求，把加快經濟立法作為立法工作的重點。注意從總體上、法理上對社會主義市場經濟法律體系進行調查研究；緊緊圍繞社會主義市場經濟體制的主要環節，努力構築社會主義市場經濟法律體系框架；堅持立法同改革發展的進程相適應，工作中大膽探索、勇於實踐，以改革的精神對待和解決立法中遇到的問題和難點；注意加強立法的計劃性和主動性，進一步實行立法工作者和專家、學者及其他實際工作者相結合，調動各方面的積極性，加快立法步伐，有力地促進了社會主義市場經濟體制的建立和完善。

　　隨著我國經濟、政治和社會生活的發展，特別是對發展社會主義民主政治認識的深化，黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。依法治國方略的確立，對國家法制建設和立法工作提出了更高的要求。全國人大及其常委會把加強立法工作、提高立法質量作為首要任務，堅持從社會主義初級階段的基本國情出發，堅持把立法與國家的改革發展穩定的重大決策緊密地結合起來，堅持把法律的制定和修改放在同等重要的位置，加強立法項目的落實工作，重視做好法律的解釋工作，努力完善立法工作制度，立法工作取得了顯著成績。

　　十屆全國人大及其常委會組成以來，按照黨的十五大、十六大提出的立法工作目標，總結前幾屆全國人大及其常委會的立法工作經驗，提出了“實現一個目標，突出一個重點”的立法工作思路。實現一個目標，就是爭取在本屆任期內基本形成中國特色社會主義法律體系；突出一個重點，就是提高立法質量。本屆常委會按照立法工作思路，在總結經驗、廣泛徵求立法項目建議、深入調查研究、充分聽取各方面意見的基礎上，制定了五年立法規劃。在立法工作中，始終把提高立法質量作為重點，不片面追求數量；堅持以人為本、立法為民；堅持圍繞黨和國家工作大局，為改革發展服務；堅持充分發揚民主，嚴格依法辦事。一年多來，立法工作不斷加強，立法質量進一步提高，為全面建設小康社會提供了有力的法律保障。

　　全國人民代表大會成立50年來特別是改革開放20多年來，全國人大及其常委會根據國家政權建設和社會發展的需要，尤其是適應改革開放和社會主義現代化建設的需要，依據憲法行使國家立法權，不斷制定我國經濟、政治和社會生活所需的各項法律。從1979年到2004年8月十屆全國人大常委會第十一次會議結束時止，全國人大及其常委會共審議通過了包括憲法在內的法律335件(現行有效的213件)，有關法律問題的決定139件，法律解釋10件；國務院制定了970多件行政法規(現行有效的650多件)；有立法權的地方人大及其常委會制定了上萬件地方性法規(現行有效的7500多件)；民族自治地方制定了600多件自治條例和單行條例。經過不懈努力，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已初步形成。

　　改革和完善國家立法體制與立法工作制度

　　為了適應新時期立法工作的需要，加強立法工作，提高立法質量，1979年以來，全國人大及其常委會總結新中國成立以來立法工作的經驗，對我國立法體製作出了重大改革，同時不斷完善立法工作制度，加快了我國的立法步伐和依法治國的進程。

　　改革立法體制。

　　新中國成立之初，全國政協代行國家權力，閉會期間由中央人民政府行使國家制定和解釋法律的權力，並實行中央統一立法和大行政區制定單行法規相結合(1953年撤消了各大行政區的建制，立法權集中在中央)。1954年以後，我國實行高度集中的立法體制，立法權集中在全國人大，人大常委會沒有立法權，也沒有賦予國務院和地方人大立法權。由於立法權集中在全國人大，無法適應繁重的立法任務的需要，因此，1955年7月一屆全國人大二次會議授權常委會依照憲法的精神，根據實際的需要，制定單行法規；1959年二屆全國人大一次會議進一步授權常委會在大會閉會期間，對現行法律中一些已經不適用的條文適時地加以修改。

　　1979年以後，為了適應改革開放、加快立法步伐的需要，我國對立法體制進行了重大改革。這些改革主要體現在1979年7月五屆全國人大二次會議制定的地方各級人大和地方各級人民政府組織法、1982年12月制定的現行憲法以及全國人大及其常委會的有關授權決定之中。

　　擴大了全國人大常委會的立法權。由於全國人大代表人數較多，不便經常進行工作、行使職權，而常委會組成人員集聚了各方面的代表，人數比較適當，經常開會比較方便。為了更好地發揮最高國家權力機關的作用，將原來屬於全國人大的一部分職權交由它的常委會行使。憲法規定，全國人大及其常委會行使國家立法權，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律；全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。我國立法體制的這一重大改革，對加快立法步伐起到了重大作用。與此同時，加強了全國人大的組織機構，成立了負責統一審議法律案的法律委員會和其他專門委員會，加強了人大常委會的立法工作機構。

　　國務院可以制定行政法規。憲法規定，國務院可以根據憲法和法律制定行政法規。1984年和1985年，全國人大常委會先後兩次授權國務院在工商稅制改革、經濟體制改革和對外開放方面，可以制定暫行規定或者條例。這是從我國的現實情況出發加強法制建設的一項重要措施。

　　賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規的權力；較大的市的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批准後施行。這有利於充分發揮地方的主動性和積極性。

　　民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例，對法律和行政法規作變通規定。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批准後生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人大常委會批准後生效，並報全國人大常委會和國務院備案。

　　授權經濟特區所在地的省市制定特區法規。1981年全國人大常委會授權廣東省、福建省人大及其常委會，根據有關的法律、法令、政策規定的原則，按照本省各經濟特區的具體情況和實際需要，制定經濟特區的各項單行經濟法規，並報全國人大常委會和國務院備案。此後，1988年、1992年、1994年和1996年全國人大先後四次分別授權海南省和深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市人大及其常委會根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在各自的經濟特區實施，並報全國人大常委會、國務院和所在省的人大常委會備案。

　　完善立法工作制度。

　　在對立法體制進行重大變革的同時，為使制定的法律更好地反映人民意志，符合最廣大人民的根本利益，規範立法活動，保證立法工作有序進行，全國人大及其常委會還制定完善了全國人大組織法、地方各級人大和地方各級人民政府組織法，對立法權限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作了基本規定，全國人大及其常委會議事規則對法律制定的工作程序進一步作了具體規定。

　　2000年3月，九屆全國人大三次會議審議通過了立法法。立法法總結了1979年以來我國的立法工作經驗，針對立法實際工作中存在的突出問題，對我國的立法活動應當遵循的原則、立法權限、授權立法、立法程序、法律解釋、法律適用、法規規章備案等一系列制度作出了規定。立法法明確規定：立法應當遵循憲法的基本原則，堅持“一個中心、兩個基本點”；應當依照法定的權限和程序，維護社會主義法制的統一和尊嚴；應當體現人民的意志，維護人民的利益；應當堅持從實際出發，科學合理地規定權利與義務、權力與責任等。關於立法權限的劃分，根據憲法的原則規定，立法法對全國人大及其常委會與國務院、中央與地方之間的立法事項作了規定：一是明確了全國人大及其常委會在關係國家基本的政治制度、經濟制度和民事刑事法律制度等十個方面重大事項的專屬立法權；二是對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的權限範圍作出基本規定；三是對國務院各部、委員會規章和省級政府、較大市政府規章的權限範圍也作出規定。關於授權立法，對授權的範圍、授權的行使、授權的終止等問題作出規定。關於立法程序，立法法從法律案的提出、審議、表決和公佈幾個環節作出規定：一是明確常委會審議法律案一般實行三審制；二是強調既要堅持統一審議，又要充分發揮各專門委員會在法律案審議中的作用；三是採取座談會、論證會、聽證會、向全民公佈法律草案等多種形式，充分發揚民主，廣泛聽取各方面的意見；四是明確常委會可採取分組會議、召開聯組會議或全體會議，對主要問題進行討論，以集思廣益；五是對法律案的擱置審議和終止審議等問題作出規定。立法法的頒佈施行，對於規範立法活動，健全國家立法制度，維護國家法制統一，形成中國特色社會主義法律體系，推進依法治國、建設社會主義法治國家的進程，有著十分重要的意義。

　　為形成中國特色社會主義法律體系而奮鬥

　　全國人民代表大會成立50年來特別是黨的十一屆三中全會以來，立法工作取得了重大成就。同時也必須看到，我國立法工作還不能完全適應全面建設小康社會新形勢的需要。一些對基本形成中國特色社會主義法律體系起支架作用的重要的法律亟待研究制定，如物權法、侵權責任法、企業破産法、國有資産管理法、稅收基本法、反壟斷法、反傾銷和反補貼法、保障措施法、社會保險法、社會救濟法等；一些已經制定的法律也需要根據社會主義市場經濟發展和社會全面進步的要求加以修改完善，如選舉法、地方組織法、公司法、證券法、預算法、土地管理法、反不正當競爭法等。另外，一些行政法規和地方性法規也需要修改完善，一些應與法律相配套的實施細則尚未出臺。全國人大及其常委會面臨的立法任務仍很繁重。當前，要根據黨的十六大提出的“適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到二○一○年形成中國特色社會主義法律體系”的立法目標，按照十屆全國人大常委會提出的“實現一個目標，突出一個重點”的立法工作思路，以高度的政治責任感和使命感做好立法工作。

　　堅持黨的領導。中國共産黨是中國特色社會主義事業的領導核心。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。黨制定大政方針，提出立法建議，通過人大的法定程序成為國家意志，是實施黨對國家和社會的領導的重要方式。因此，全國人大及其常委會在立法工作中必須堅持黨的領導，制定和修改法律都要有利於加強和改善黨的領導，有利於鞏固黨的執政地位，有利於發揮社會主義制度的優越性。立法工作必須服從並服務於黨和國家工作的大局，自覺地使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規範和準則，從制度上和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，保證改革開放和社會主義現代化建設的順利進行。

　　堅持以“三個代表”重要思想為指導。“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論是一脈相承而又與時俱進的科學體系，是馬克思主義在中國發展的最新成果，反映了最廣大人民的共同意願，是我們必須長期堅持的指導思想，是全黨全國人民在新世紀新階段繼續團結奮鬥的共同思想基礎。法律是實踐證明正確的、成熟的、需要長期執行的黨的路線方針政策的制度化、規範化和程序化，是黨的主張和人民意志相統一的體現。立法工作必須堅持以“三個代表”重要思想為指導，保證立法正確的政治方向，使制定的法律符合先進生産力的發展要求、符合先進文化的前進方向、符合最廣大人民的根本利益。

　　堅持從我國社會主義初級階段的國情出發。社會實踐是立法的基礎，法律是實踐經驗的總結。立法工作必須堅持從我國國情出發，從實際出發，而不能從願望和想當然出發，從本本和概念出發。要始終把我國改革開放和社會主義現代化建設的偉大實踐作為我們立法的基礎，樹立和落實科學發展觀，緊密結合建設中國特色社會主義的實踐做好立法工作。立法也需要研究和借鑒國外的有益經驗和人類共同創造的文明成果，特別是在我國加入世貿組織、經濟全球化趨勢日益增強的新形勢下，這方面的工作需要進一步加強。但在學習、借鑒國外立法經驗時，應採取分析、鑒別的態度，從中吸取對我們有益、有用的東西，絕不能照抄照搬。

　　堅持法制的統一。我國是一個集中統一的社會主義國家。社會主義法制的統一，是維護國家統一、政治安定、社會穩定，促進經濟協調發展和社會全面進步的基礎，是完善社會主義市場經濟體制的重要保障。同時也要看到，我國各地經濟、文化、社會發展很不平衡，這就要求在堅持法制統一的前提下，充分發揮各方面的積極性。堅持法制的統一，必須依照法定權限、遵循法定程序立法，不得超越法定權限、違反法定程序立法；必須堅持以憲法為核心和統帥，任何法律、行政法規和地方性法規都不能同憲法相抵觸，行政法規不得同法律相抵觸，地方性法規不得同法律、行政法規相抵觸，法律法規的規定之間要銜接協調，不能相互矛盾。

　　充分發揚民主，嚴格依法辦事。充分發揚民主，嚴格依法辦事，是我國社會主義民主制度的內在要求，對於保證立法更好地體現人民意志、代表人民利益至關緊要。要嚴格按照立法法規定的立法權限進行立法工作，認真執行法律規定的審議制度，保證各方面充分發表意見，切實做到集思廣益。立法工作必須走群眾路線，十分注意傾聽基層群眾的意見，通過組織立法聽證會、論證會、座談會等多種形式，廣泛徵求社會各方面對有關法律草案的意見，對於事關廣大人民群眾切身利益的一些法律草案，要向全社會公佈，使制定的法律充分體現人民群眾的共同意願，增強法律貫徹實施的群眾基礎。

　　正確處理幾個關係。立法是為了對社會活動和社會行為進行規範，法律質量的高低直接關係法律的實施效果。為了不斷提高立法質量，應當處理好三個關係：一是正確處理數量與質量的關係。經過20多年的努力，我們已經制定了相當數量的法律法規，社會生活基本做到了有法可依。提高立法質量已成為當前立法工作的重點。這不僅是指新制定的法律要提高質量，而且現有的法律也要通過修改，使其不斷得到完善。二是正確處理權力與權利的關係。立法一定要堅持執政為民的原則，防止部門利益法制化的傾向，真正做到以人為本、立法為民。對於由有關職能部門起草的法律草案，要特別注意正確處理行使公權力與保護公民私權利的關係、行使權力與承擔責任的關係，既要注意給予行政機關必要的手段，以確保行政權力依法有效行使，又要注意對行政權力的規範、制約和監督，促使行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，確保公民權利不受侵害。三是正確處理法律的穩定性與改革過程中變動性的關係。法律的特點在於“定”，一旦作出規定，就要保持相對穩定，避免朝令夕改；而改革的特點在於“變”，不斷突破原有的一些體制和規則。所以，立法工作一方面要及時把改革中成功的經驗用法律形式固定下來，對現有法律中不適應改革開放和現實生活需要的規定及時作出修改，為改革提供可靠的法制保障；另一方面也要注意為深化改革留下空間。

　　黨的十六大提出了發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的奮鬥目標，對立法工作提出了更高的要求。我們要緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想偉大旗幟，求真務實，奮發進取，紮實工作，為完成黨的十六大提出的立法任務，加強社會主義民主法制建設，推進依法治國而努力奮鬥。(胡康生)

責編：劉雅虹