為適應城鎮職工對醫療保障的多層次需求，上海在建立基本醫療保險制度的基礎上，積極發展多層次醫療保障。市政府批准了有關部門為此制定的《指導意見》。此外，市民政局、財政局和醫療保險局還發出《通知》，就做好醫療救助工作提出意見。《關於促進本市發展多層次醫療保障的指導意見》提出，建立以基本醫療保險為主體、補充醫療保險為輔助和醫療救助為扶持的多層次醫療保障，是上海貫徹國務院《決定》精神，推進醫療保險制度改革的目標。其中：
基本醫療保險用以保障廣大職工的基本醫療需求；
補充醫療保險包括：單位內部組織開展的職工醫療互助互濟、總工會組織開展的在職職工醫療互助保障計劃、商業保險公司提供的醫保險種、經保險監督主管部門批准的其他醫療保險形式，各單位及個人可自主選擇補充醫療保險的形式和險種；
醫療救助由政府、社會慈善機構的社會醫療救助以及行業、單位內部的醫療補助組成，以發揮集體和社會的力量，幫助貧困人員緩解基本醫療費支出負擔。
《指導意見》明確了若干指導原則：基本醫療保險與補充醫療保險相結合，增強職工自我醫療保險意識；規範引導與自願參加相結合；組織開展多種形式的補充醫療保險；單位、工會與個人共同負擔相結合，多渠道籌措補充醫療保險資金；政府、社會慈善機構的社會救助與行業、單位內部的醫療補助相結合，健全社會醫療救助體系。
關於多層次醫療保險的實施形式，《指導意見》提出：
可在單位內部組建職工醫療互助互濟組織，設立補充醫療保險基金，開展職工醫療互助互濟活動。補充醫療保險基金從單位福利經費、工會經費、個人繳費等多渠道籌措。
原醫療水平較高、福利經費不足的單位還可提取不超過工資總額2%的費用作為補充醫療保險基金，所提基金首先應用於清理歷年醫療費欠款和幫助因病致貧的特困職工。其次才可用於開展多種形式的補充醫療保險。
由市總工會組織的《上海市職工保障互助會特種重病團體互助醫療保障計劃》，參保職工患重病的，可得到定額補助；《上海市在職職工住院補充醫療互助保障計劃》，對參保職工住院自負醫療費給予一定比例的醫療補償。這兩項計劃，鼓勵各行業、各單位選擇參加。
本市各商業保險機構已推出團體重大疾病保險、住院醫療保險、子女住院保險、儲蓄還本型醫療保障計劃等商業險種，還將推出多種形式的商業醫療保險辦法和險種。各行業、各單位和職工個人可以積極選擇參保。
民政部門按照“一口受理”的原則，對沒有能力參加基本醫療保險、補充醫療保險的社會特困人員，實施醫療救助。因病致貧、無力支付基本醫療費的特困人員，可根據不同的情況，向單位互助互濟組織、政府民政部門、社會慈善機構申請一定額度的醫療救助資金。
《關於做好醫療救助工作的通知》旨在進一步完善上海社會救助制度，配合基本醫療保險制度改革；緩解城鎮貧困市民的醫療困難。《通知》明確三類人員可作為醫療救助對象：第一類為無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、扶養人或者撫養人的人員。第二類為最低生活保障家庭中喪失勞動能力的無業人員，以及最低生活保障家庭中本人雖有醫保待遇但因患大病重病，在享受基本醫療保險待遇和其他補貼後個人負擔醫療費仍有困難的人員。第三類為市政府規定的其他特殊貧困人員。
城鎮貧困市民要求醫療救助的，均須在單位、社會各渠道實施一系列幫助後，再向戶籍所在地的街道(鄉鎮)社會救助管理所提出申請，經初審同意，報區(縣)民政局批准。
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