“亂飛”的無人機該如何規範？

調查動機

近日，“遊客在公園用板凳將低飛無人機拍在地上”一事引發熱議。不少網友稱，公園是人流密集場所，還有很多老人、小孩，無人機低飛容易傷到人，拍攝還可能侵犯他人隱私。

隨著信息技術發展，近年來無人機被廣泛用於各大領域，也走進了千家萬戶。與此同時，無人機“亂飛”産生的糾紛乃至違法犯罪也屢見不鮮。1月28日公佈的《湖南省無人駕駛航空器公共安全管理暫行辦法》明確，任何單位、個人不得利用無人駕駛航空器實施“非法投擲物品”“危害他人人身安全和財産安全，破壞公共設施”“偷窺、偷拍個人隱私”等行為。

無人機到底該怎麼飛？記者進行了調查採訪。

□ 本報記者 張守坤

男子高高掄起板凳，跨步向前方作出砸的動作——這張定格的照片，記錄了近日遊客在公園用板凳將低飛無人機拍在地上的一幕。這一“破壞”行為，引來不少網友“點讚”：“飛這麼低，影響安全，活該被砸”“這個無人機危害公共安全，砸了是正當防衛”。

網友“點讚”的背後，是對無人機“亂飛”現象的厭惡。

據民航局統計，目前我國實名登記的無人機數量約83萬架，年飛行小時達到了千萬小時的量級，其中民用無人機佔主導地位。在無人機市場蓬勃發展、玩家越來越多的同時，“亂飛”現象也逐漸增加。

《法治日報》記者在調查中發現，除了侵犯他人隱私外，無人機在使用過程中還可能産生擾民、傷人、在禁飛區“黑飛”等問題。多位受訪專家表示，要進一步建立完善相關法律制度，探索建立無人機使用申報、禁止事項清單、“黑名單”等機制，依法規範無人機使用。

侵犯隱私擾民傷人相關事故時常發生

去年11月的一天，家住廣東廣州某小區高層的李女士無意中發現，一大早自家窗外有一架無人機高空盤旋，久久沒有離去。從網絡曝光的視頻中可以看到，無人機盤旋的位置離窗戶很近。李女士感覺自己的隱私受到了侵犯，但正當她準備拿出手機進行取證時，無人機突然飛走了。雖然李女士報了警，但由於取證困難並沒有抓到偷拍者。

使用無人機窺探隱私，已經不是什麼新鮮事。2022年3月9日，廣東一所高校的女生發現有無人機在宿舍樓頂上空懸停，且一直在窗外來回飛行。報警後，警方第一時間將嫌疑人控制。

除了可能侵犯他人隱私，無人機傷人的事故近年來也不斷發生。

2021年2月，在江西上饒一人群聚集的廣場。“飛手”李某在控制無人機降落過程中，劃傷了一名5歲幼童的右臉。根據《江西省公安廳關於加強民用無人駕駛航空器飛行管理的通告》，當地嚴禁民用無人駕駛航空器在車站、碼頭、港口、商圈、街道、公園、大型活動場所、展覽館、學校、醫院、居民小區等人口密集區域飛行。在人多的廣場上對無人機進行起飛降落等操作，已經違反了該規定。該“飛手”最終被警方查處。

2022年8月12日晚，重慶永川人民廣場發生一起意外事故。一架無人機突然失控從半空落下，先是砸斷了行道樹枝丫，隨後砸中一女童頭部。據媒體報道，事發時，小女孩和父母正在壩子上用餐，後經過治療，受傷小女孩康復出院。放飛無人機的男子被警方帶走。

北京理工大學法學院教授孟強告訴記者，使用無人機窺探他人隱私，在民事法律層面，觸犯了民法典有關隱私權的相關規定。如果行為比較嚴重，還可能違反治安管理處罰法有關規定，偷窺、偷拍、竊聽、散佈他人隱私的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款。

“如果説是無人機在飛行過程中無意拍到他人肖像，根據民法典第一千零二十條規定，為展示特定的公共環境，不可避免地製作、使用、公開肖像權人的肖像，即將拍到的自然人純粹作為一個背景存在，是可以使用的。但如果不小心拍攝到的是他人的隱私，那麼無人機主應當把涉及他人隱私的部分刪除，不可以使用，更不可以公開。”孟強説。

北京瀛和律師事務所律師安志軍認為，法律責任的承擔與行為造成的後果緊密相連。一般情況下，在未造成實質損害的情況下，居民出於避免利益可能遭受的實質損害的考慮，可向有關機關投訴，請求解決相關問題。如果因為無人機墜落造成人身損害、財産損失，或出現無人機偷窺等侵犯隱私權的情況，受害人可以向公安機關報案，同時以民事訴訟的方式向無人機使用者主張損害賠償。若出現輕傷以上傷害、敲詐勒索行為等，相關責任人可能會被刑事追責。

存在一定管理空白 違規飛行不易發現

2021年年底，一家商業綜合體在位於上海的蘇州河畔開業，因其獨特的造型，一時間成為“網紅商業體”，不少人帶著無人機到這裡航拍，給附近小區居民的生活帶來干擾，附近警方也陸續接到與無人機擾民有關的報警。據了解，該小區所在地並非禁飛區域。

那麼，無人機到底在哪些區域可以飛，無人機的操控者又是否需要什麼資質呢？

中國人民公安大學中國低空安全研究中心主任、中國安防協會無人系統專家組組長孫永生告訴記者，無民事行為能力人只能操控微型民用無人駕駛航空器，限制民事行為能力人只能操控微型、輕型民用無人駕駛航空器。無民事行為能力人操控微型民用無人駕駛航空器或者限制民事行為能力人操控輕型民用無人駕駛航空器，應當由符合前款規定條件的完全民事行為能力人現場指導。操控輕型民用無人駕駛航空器超出適飛空域飛行的，應當具有完全民事行為能力，並按照國務院民用航空主管部門的規定經培訓合格。

説到無人機不能在哪飛，江蘇省蘇州市無人機愛好者小年（化名）向記者展示了一張據稱是大部分飛友們都見過的禁飛區域圖：機場凈空保護區（機場跑道中心線兩側各10公里、跑道兩端各20公里範圍）以及民航航路、航線，高速和普通鐵路、公路以及水上等交通工具運行沿線、區域；黨政機關、軍事管制區、通信、供水、供電、能源供給、危化物品貯存、大型物資儲備、監管場所等重點敏感單位、部位及其設施；大型活動場所、公民聚居區、車站、碼頭、港口、廣場、公園、景點、商圈、學校、醫院等人員密集區域。

既然有禁區，為何無人機“亂飛”現象仍舊存在？

孟強説，2018年6月1日起，國家民航局發佈的《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法（暫行）》正式實施，但該辦法僅對民用經營性無人機的管理作了相關規定，未涉及自用進行拍攝、娛樂的無人機。更為全面的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（徵求意見稿）》曾于2018年1月公開徵求意見，但至今尚未正式出臺。個人擁有的、非經營性的無人機，依舊存在管理空白。

小年告訴記者，如果真按照禁飛區域圖中規定嚴格執行，城市市區基本上沒什麼地方可以飛，無人機在市區也就失去了意義，但實際執行的時候並沒有那麼嚴格，除了少部分地區查得比較嚴外，很多地方還是可以隨意飛的。

“機場以及機場凈空保護區和軍事管制區絕對不可以飛，民航航路和航線有人飛，因為很多人覺得根本夠不到載人客機巡航高度，非軍事管制區以及港口碼頭所在的江邊、高速公路旁的郊區也有人飛，偏遠地區尤其管得不嚴，比如小縣城的熱電廠上空飛一圈基本沒問題，像公園、廣場等人少的時候飛也沒問題，沒有雷達的景區飛了也沒人知道。有時候還能在演唱會看到多臺無人機。”小年説。

天津市一無人機專賣店客服告訴記者，無人機不僅買的人多，私下出售的也很多。雖然出售時需要進行登記，但對租賃的管控並沒有那麼嚴格，租出去的無人機是到禁飛區或者限飛區違規飛行，還是沒有獲得批准進行商業活動，對此很難掌控，且發生侵權行為很容易推諉責任，並且難以找到實際侵權人。

某無人機培訓機構客服工作人員告訴記者，目前大多無人機並不需要持證飛行，只有植保無人機、需要進行商業活動的無人機等經營性無人機必須具備相關證書。

記者發現，無人機使用中還有很多“黑飛”現象。據了解，“黑飛”是一種俗稱，不經過申報和審批的無人機飛行，都屬於“黑飛”範疇。

去年年初，發燒友孫某在某平臺看到“飛行者”陳某發佈的信息：“無人機完全破解，無視禁飛區、解除飛行限高。需要私信！”他一直想航拍自家附近的湖面全景，因湖面部分位置是“禁飛區”，操控無人機進入會被提示“前方禁飛區”。孫某與陳某溝通，對方表示“550元可完全破解”。

孫某轉賬後，按對方指令遠程控制電腦、連接無人機，約20分鐘後對方表示已破解，孫某“驗貨”，無人機進入湖面後果然不再被提示有禁飛區。然而，這一舉動或給陳某帶來牢獄之災。近日，陳某被檢察院以提供侵入、非法控制計算機信息系統程序、工具罪提起公訴。

前不久，深圳鐵路警方查處一起無人機“黑飛”事件，一男子無備案在鐵路沿線禁飛區違規操控無人機拍攝視頻，被深圳鐵路公安處虎門站派出所處以行政罰款1000元。

多地出臺監管辦法 試行“黑名單”制度

在接受採訪的專家看來，無人機的出現，確實在很多領域為工作帶來了極大的便利，解決了一些憑人力和普通機械所不能解決的問題，這點必須肯定。但無人機的不規範使用，確實也存在一些安全隱患，需要加以規範。

據了解，國內首款基於消費級攝像頭的“低慢小”無人機探測預警系統——“鷹眼”系列已經推出，它將自研智慧神經網絡與人工AI視覺算法創新應用於普通消費級光電攝像頭，可通過短期學習訓練使攝像頭具備無人機探測預警功能，實現了利用消費級攝像頭作為終端傳感器，主動探測發現、智慧識別預警“低慢小”無人機的重大應用突破。

此外，目前多地已對民用無人機使用作了進一步細化管理。

比如2021年4月29日，湖北省武漢市政府發佈了《關於加強武漢市民用無人駕駛航空器安全管理的通告》，要求飛行前，必須依法取得相應的飛行資質並完成實名登記，並依法向軍民航空管部門提出空域申請、申報飛行計劃、通報飛行動態，同步向公安機關的報備。同時，明確了機場、軍事禁區、鐵路軌道交通、公園遊樂場、繁華街道廣場等禁飛區。

2021年6月，山東省濟南市公安局與軍航部門簽訂《濟南市民用無人機可飛空域使用管理協議》，全市劃定大明湖區域、濟南森林公園、華山公園等10處空域為可飛空域。根據該協議，在安全適航高度下，可飛空域內無人機使用者的非營利性個人飛行行為，可直接向公安機關報備，簡化了飛行計劃申報流程。

孟強説，對於無人駕駛的航空器，實名登記是必須的，但持證飛行目前只針對營利性的飛行行為。完全不對非營利性無人機主作任何要求恐怕也不合適。一些地方已經先行先試，出臺過渡辦法，要求當地建立無人航空器行業協會，通過行業自治的方式針對無人機所有者進行培訓。至於是否持證應當因時因地制宜，在人流、建築較多的地方可以要求嚴格，在地廣人稀的地方可以放寬要求。

在安志軍看來，可以考慮建立無人機使用申報制度，在申報中明確無人機的使用者信息、使用範圍、使用禁止事項清單、事故責任清單，建立無人機使用過程監督機制，杜絕“登記後脫韁”的無序狀態，確保無人機使用的全過程處於監管之下，最大程度杜絕可能出現的侵權、損害情況。對一些屢次因不規範使用無人機造成侵權事件的單位和個人，可以試行“黑名單”制度，禁止其在一定期限、特定區域和場所使用無人機，對一些違反規定使用無人機犯罪的惡性行為，要及時通報並移送司法機關追究法律責任。

孟強説，“黑名單”制度具體誰來負責，後續如何處罰等還需要進一步探討。但總體來説，有這樣一個“黑名單”制度，能夠對一些惡意使用無人機的人形成長久威懾機制。