一文讀懂特區40年最成功的經驗

　　【經濟特區40年@治理現代化】

　　10月14日上午，深圳經濟特區建立40週年慶祝大會在廣東省深圳市隆重舉行。40年來，作為我國改革開放的“排頭兵”“試驗田”，深圳在要素配置市場化改革方面積極探索，基本形成了有利於企業家創新的要素市場體系，為全國提供了經驗和借鑒。那麼，特區成立40年，最成功的經驗和鮮明的特徵是什麼？進入新時代，深圳又如何開啟改革新征程？

　　最成功的經驗與鮮明的特徵

　　土地要素配置市場化改革。作為財富之母的土地是最基本的生産要素，土地資源的市場化配置對經濟發展和人民生活都會産生重大的影響。1987年，深圳率先實行國有土地所有權和使用權分離改革，公開拍賣了一塊國有土地使用權，這在當時還被視為“違憲”的行為，因為我國1982年憲法規定，土地歸國家所有，不得出租。從這個意義上來看，深圳開啟了我國土地使用權的市場化改革，打破了過去單一行政手段劃撥土地和無償無期使用的制度，創立了以市場化手段配置土地的新制度。深圳的這個改革對全國土地要素市場化配置影響深遠。1988年，全國人大修改了1982年憲法的有關條款，規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，這就從法律上肯定了深圳的改革，促進了全國土地使用權市場的形成，推動了我國房地産市場的繁榮發展。

　　勞動力要素配置市場化改革。在上世紀80年代建立深圳經濟特區之初，深圳就打破了“大鍋飯”的用工制度，實行企業用工市場化招聘。一方面，深圳通過引進外資發展經濟，吸引大量的農民工到深圳“打工”，這就打破了城鄉勞動力市場分隔的狀況，促進了農村勞動力流動，形成了規模巨大、城鄉融合的勞動力市場。目前，在深圳大約有600-700萬的農民工。另一方面，深圳率先改革了勞動人事體制和幹部管理體制，通過實行市場化招聘，建立了有利於勞動力和人才流動的市場化制度。1993年，深圳市人大通過《深圳經濟特區勞務工條例》，成為全國第一部保護非戶籍勞動者的法規。2010年，深圳啟動引進海外高層次人才的“孔雀計劃”。深圳通過勞動力要素市場的改革，吸引了大量的國內外人才和勞動力，促進了深圳經濟的快速發展。

　　資本要素配置市場化改革。金融是經濟運行的血液。深圳大力改革金融體制，通過資本要素市場的培育，建立了有利於經濟發展的外匯交易市場、股票交易市場和風險投資市場。1985年，基於外向型經濟企業對外匯需求較大，深圳成立外匯調劑中心，這是對我國外匯市場化改革的重大突破。1990年，深圳證券交易所試營業。1999年，深圳市政府成立創新投資公司，發展風險投資市場。2004年和2009年深圳證券交易所設立了中小板和創業板，為有潛力的中小企業、高科技企業提供融資機會，成為孵化科技型、成長型企業的搖籃。深圳不僅建立了多層次的資本市場，也建立了多層次的産權交易市場。

　　技術要素配置市場化改革。科技是第一生産力，技術是重要的生産要素。深圳從産權激勵制度開始改革，建立了一個有利於科技人員創新創業的技術要素市場體系。1987年，深圳頒布《關於鼓勵科技人員興辦民間科技企業的暫行規定》，吸引了一批科技人才在深圳創辦民間科技企業，其中就包括華為的創始人任正非。1993年，深圳産權交易所成立，2000年改制為産權交易中心，面向國內外和各种經濟成分進行産權交易。1999年，深圳舉辦第一屆中國國際高新技術成果交易會，建立了我國重要的技術要素交易市場平臺。2013年，深圳啟動商事登記制度改革，降低了市場門檻，為科技人員的創新創業營造了良好的市場環境。

　　總之，40年來，深圳經濟特區要素配置市場化改革取得了重要成效，概括起來，主要有以下兩個方面：

　　一方面，深圳通過要素配置市場化改革，促進了要素的自主有序流動，提高了要素配置的效率，激發了市場的活力，構建了讓市場在資源配置中起決定性作用的體制機制，創造了世界工業化、城市化的奇跡。40年來，深圳以年均超20%的GDP增長速度創造了舉世矚目的“深圳速度”；經濟發展模式不斷迭代，實現了從勞動密集型、資本密集型向創新密集型發展的轉型；經濟發展質量不斷提升，經濟密度位居全國第一。深圳從一個“農業縣”，發展成為一個常住人口1300多萬的超大城市。

　　另一方面，深圳通過要素配置市場化改革，形成了市場化、法治化、國際化的營商環境，吸引了各類生産要素向深圳流動。深圳作為一個移民城市，具有“矽谷”的氣質，多元寬容的文化吸引了大批的人才，推動了深圳的創新。深圳是國家重要的科技和産業創新中心，高新技術産業發展成為全國的一面旗幟。2019年，深圳研究與試驗發展投入佔GDP比重為4.2%，等於甚至高於以色列、韓國、瑞士、日本、美國等創新型國家水平；每萬人發明專利擁有量106件，是全國平均水平的8倍；PCT國際專利申請量1.75萬件，佔全國的30%，連續16年居全國大中城市首位。深圳民營高科技企業不斷發展壯大，企業家創新精神驅動經濟高質量發展。到2019年，深圳培育了7家世界500強企業，且大部分是民營企業，有28家深圳民營企業入圍中國民營企業500強，39 家深圳民營企業入圍廣東民營企業100強。

　　如何開啟改革新征程？

　　2019年8月，中共中央作出支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的重大決定，要求深圳高舉新時代改革開放旗幟，在要素市場化配置等重點領域深化改革、先行先試，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局。這是中央賦予深圳的新使命、新任務，深圳要有所作為，繼續解放思想，用好綜合授權改革試點，率先構建有利於要素自主有序流動的體制機制，推動經濟實現高質量發展。

　　取消對超大城市人口規模的限制，加大勞動力配置市場化改革力度，著重提高在深圳務工的農民工的市民化程度和水平，破解“半城市化”難題。戶籍制度改革是一項系統工程，改革的大方向是逐步剝離附著在戶籍上的各種公共服務和社會福利，實現基本公共服務的均等化，讓戶籍管理“回歸”其人口登記功能和人口信息收集功能，把身份證功能定位為人口信息載體，在居住地實行“居住證制度”，方便流入地政府管理流入人口，為其提供均等的公共服務。

　　深圳作為全國人口超過千萬的超大城市，其産業結構、基礎設施、公共服務和經濟承載力都還有進一步擴展的空間。一方面，建議在“十四五”規劃期間，取消深圳人口規模總量的限制，通過技術創新和産業結構調整升級，盡可能地吸收更多的外來人口到深圳就業、創業和發展，為全國城鎮化水平的提升作出更大貢獻。另一方面，鋻於深圳市常住人口中非戶籍人口占比遠高於全國平均水平，建議將中央政府財政資金、建設資金、用地指標與農業轉移人口落戶數量挂鉤的“三挂鉤”政策擴展為與城鎮常住人口的增長相挂鉤。與此相對應，深圳應積極探索以常住人口為基本公共服務的新型“人口管理”制度，淡化戶籍福利，以居住證為載體，實現常住人口基本公共服務全覆蓋。

　　全面推進土地資源配置市場化改革，著重解決深圳歷史遺留的土地市場的違法建築問題，對不同産權主體給予同等保護並賦予其同等入市的權利，實現房地産“二元市場”並軌。土地資源配置市場化改革的重點是要建立城鄉統一的建設用地市場，賦予不同土地供給主體平等的法律地位，這涉及到《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國物權法》等一系列相關的國家法律的修訂。深圳雖然實行了全域土地國有化，從理論上説只有一個産權主體，但由於農村城市化歷史遺留的土地問題長期未得到妥善解決，事實上仍存在集體經營性建設用地的合法入市問題，包括原村集體和原村民的非農建設用地、徵地返還和安置用地以及宅基地。

　　因此，一方面，建議將城市化進程中在農村集體建設用地上的違規建築與佔用農地的違法建築區分開來，以開徵房産稅為契機，對其進行“合法化”改革，加快不同産權主體的同權化和市場化改革，實現深圳房地産“二元市場”並軌，從而為遍佈全國的“小産權房”治理和“城中村”改造提供具有可操作性的“深圳模式”。另一方面，為了適應深圳經濟社會的快速發展和城市常住人口的不斷增加，應加大城市建設用地的有效供給，取消城市人均建設用地100平米的限制，讓城市的空間變化由市場機制去調節，以適應産業結構調整和人口規模與結構的變動的需要。

　　進一步深化資本配置市場化改革，著重解決民間金融的合法合規發展問題，破解金融市場的“壟斷化”，為實體經濟和新經濟提供金融支持。加強金融對實體經濟的支持，就要豐富和規範金融參與主體，不能只靠國企金融機構，長遠需要依靠金融市場進行有效競爭，讓民營銀行等更多金融主體進入市場，依靠競爭機制高效供給資金，更好服務實體經濟。為此，深圳要加大力度支持民間資本參股或設立民營銀行、財務公司、信託公司、金融租賃公司等，鼓勵民營金融機構提高對實體經濟金融需求的匹配度，支持大數據、雲計算、區塊鏈等新技術在金融領域的應用融合與創新發展，提升資金可獲得性，滿足多樣化資金需求。開展“監管沙盒”試點，為金融創新和技術創新提供更大政策空間。

　　加快科技市場建設，構建科技要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，著重解決科技成果的産權歸屬問題，通過“去行政化”的改革，建立有利於創新的知識産權激勵制度。深圳是一個創新的城市，需要發揮知識産權的引導作用，建立有利於創新和技術成果轉化的激勵機制和政策支持體系。為此，建議深圳加大力度支持科研機構建立知識産權激勵制度。鼓勵以知識産權轉讓、許可、入股等方式獲得市場效益，促進科研成果的轉化。建立知識産權質押的貸款金融體系，發展民營科技銀行。建立最嚴格的知識産權保護制度，加大知識産權侵權賠償額度。學習借鑒國際成熟的雙層股權制度，支持對異質性股權激勵結構的創新探索。

　　深化數據要素配置市場化改革，著重解決政府部門的信息“孤島”問題，加快實現政府數據的開放和共享。大數據技術的核心是數據，沒有巨量數據，或者很難獲得數據，再先進的大數據技術也無用武之地。因此，數據的海量性和易得性，構成大數據技術、大數據管理、大數據産業發展的基礎。深圳要想成功應對大數據時代、數字經濟和社會發展趨勢下行政管理面臨的挑戰，需加快推進信息公開和信息共享立法，通過立法構建信息開放共享的頂層設計，推進“互聯網+政務服務”建設，實現政府部門的數據開放共享，並推動政府部門與社會的數據開放共享。在條件成熟時，深圳要積極探索與港澳的跨境數據共享，利用大數據技術促進粵港澳大灣區要素便捷高效流動，在粵港澳大灣區建設中發揮核心引擎作用。

　　（作者為清華大學政治經濟學研究中心主任、教授蔡繼明；中國（深圳）綜合開發研究院常務副院長、研究員郭萬達）