反腐學者李永忠：沒有制度的監督是軟弱監督

央視國際 (2004年01月13日 09:13)

　　東方早報消息：以2004年為標誌，我國的反腐敗鬥爭在戰略上將出現‘三個轉向’，即，由被動防禦為主轉向主動進攻為主；由權力反腐為主轉向制度反腐為主；由事後監督為主轉向事前監督為主。

　　

“經過一系列必經程序，《中國共産黨黨內監督條例》，很快將向社會頒布。”昨晚，中紀委一位人士向早報如此表示。

　　繼去年12月23日，中共中央政治局通過討論《中國共産黨黨內監督條例(試行)》後，昨日中紀委例行的年度會議，再次傳出黨中央決心建立制度反腐體系的信號。

　　一位與會人員説，胡錦濤強調，十六屆三中全會提出了建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系的目標，並要求堅持以領導機關、領導幹部特別是各級領導班子主要負責人為重點，抓住易於滋生腐敗的重點環節和重點部位，綜合運用黨內監督、國家專門機關監督、群眾監督和輿論監督等多種形式，努力形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。這讓他們倍感振奮。

　　2003年年末，安徽省原副省長王懷忠被一審判處死刑，成為中國共産黨執政以來第三個被判處死刑的省部級腐敗高官。他同時也是2003年被公開披露的13名省部級領導幹部之一。可以預見，2004年，反腐戰役必將繼續推進。

　　作為我黨建黨54年來的首部黨內監督條例，之前，這部條例已經過了13年的漫長論證和積累。

　　在“我們黨對於黨內在權力分解和制約上存在的問題和弊端認識上有了深化”之後，出臺《條例》現在已是最合適的時機。2003年12月31日，國內資深學者李永忠，做出了這樣的判斷。

　　13年磨一劍

　　東方早報：2003年12月以來，不少媒體都對《條例》公佈實施進行了相關報道，您覺得《條例》出臺有怎樣的背景？

　　李永忠：這是我們黨建黨82年、執政54年以來制定的第一部黨內監督條例。如果把目光放得遠一點，可以看到，我們黨對加強黨內監督一直是高度重視的。

　　1956年，我們黨執政7年的時刻，鄧小平同志在黨的八大《關於修改黨的章程的報告》中提出，“黨除了應該加強對於黨員的思想教育之外，更重要的還在於從各方面加強黨的領導作用，並且從國家制度和黨的制度上做出適當的規定，以便對於黨的組織和黨員實行嚴格的監督。”那時，黨對監督的理解和重視，已從對黨員個體的監督上升到了對黨組織的監督。

　　1962年，鄧小平在擴大的中央工作會議講話中，又做出了“對領導人最重要的監督來自黨委會本身”的重要論斷；18年後，也就是1980年鄧小平復出後，在中央政治局擴大會議上，他做出了第二個“最重要”的論斷，即“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”。

　　這兩個“最重要”，對於黨內監督條例的制定，有很強的歷史意義和指導作用。

　　1990年3月，黨的十三屆六中全會通過的《關於加強黨和人民群眾聯絡的決定》明確提出，要制定一部《黨內監督條例》。也就是説，13年前，我們黨就提出要制定一部條例來加強黨內監督。

　　東方早報：您説13年前，我們黨就明確提出要制定這部條例，當時的背景又是如何？

　　李永忠：當時我們剛經過一場政治風波，我們黨的威信、黨的形象，乃至黨的執政都受到比較嚴峻的挑戰，於是中央明確提出要辦幾件讓群眾滿意的事。同時，黨的最高領導層也深刻認識到加強黨內監督的必要和重要。

　　當時，有的群眾對我們黨是不是能夠解決自身腐敗、能不能加強自身監督也産生過疑問。鄧小平就指出，十年最大的失誤是教育。而教育失誤的背後，則是黨內民主和黨內監督的缺失。教育需要載體，載體就是制度，而缺失的制度主要又是什麼呢？是黨內民主制度和黨內監督制度。

　　我認為，我黨執政以來的反腐史，大致可分為運動反腐、權力反腐和制度反腐三個階段。文革前，以運動反腐為主；文革後相當一段時間內，實施的基本是一種權力反腐；隨著我們黨對制度建設重要性認識的加深，制度反腐逐步被提了出來。

　　現在是最合適的時機

　　東方早報：從1990年3月第一次明確提出制定《黨內監督條例》到今天，已經13年，為什麼經過那麼長時間？

　　李永忠：當年第一次提出要制定這部條例時，由於政治風波剛過去，經濟的壓力很大。

　　當時，擺在我們黨面前的、更重要的任務是把經濟搞上去，所以那時經濟體制改革推行比較快。而作為政治體制的組成部件———《黨內監督條例》在黨內醞釀論證就比較多。雖然沒有頒布，但是對它的論證和調查研究一直都沒有中斷過，並選擇一個合適的時機，在不斷充實和完善的基礎上，把它推出來。

　　東方早報：現在是最合適的時機？

　　李永忠：這個我認為有幾方面的原因。第一，通過這13年，我們黨對於黨內在權力分解和制約上存在的問題和弊端，在認識上有了深化；第二，我們已經有了半個世紀的執政經驗，確實感覺到需要有這樣一部《黨內監督條例》來制約權力的被濫用；第三，通過13年的論證和積累，我們對於這部條例的制定已經有了經驗。

　　另外，十六大報告提出“黨內民主是黨的生命”，這不同於以往的“手段論”和“目的論”，反映了黨中央對於民主的認識到了一個新的更高的境界。

　　對於監督的認識，目前也達到了新的水平，我們黨認識到，更需要一部專門的條例來作為進行監督的武器。

　　東方早報：黨內權力制約上的弊端，具體指什麼？

　　李永忠：主要是指缺乏及時有效的監督，不能對權力的産生、運行進行必要的制約。這些弊病，已經在實踐中有了充分地暴露，給了我們不少深刻的認識。

　　沒有制度的監督是軟弱的監督

　　東方早報：2003年這一年，有些高官落馬，國內懲治腐敗的力度也越來越大，而在最近幾年中，因腐敗造成了某些幹群關繫緊張，《黨內監督條例》的頒布，是不是和這幾年的形勢有關？

　　李永忠：當然有關係。

　　我們黨最大的優勢是“密切聯絡群眾”，最大危險是“脫離群眾”，而腐敗就是危險中的最大危險。

　　怎麼來解決這個最大危險？就是要保持和群眾的血肉聯絡，防止權力違背人民的意志而濫用。

　　怎麼保持呢？沒有戰爭了，沒有運動了，就要靠監督。

　　怎麼監督呢？就要靠制度。

　　只有制度才能保證和維護監督，只有制度才能保證和維護民主，沒有以制度為載體的民主是靠不住的民主，沒有以制度為載體的監督也是軟弱的監督。

　　在這些年的反腐敗實踐中，在有些單位，我們發現這樣“三個基本”現象：事前基本沒有監督，事中基本缺乏監督，事後基本不是監督。領導班子的內部監督流於形式，特別是對主要領導幹部，同級黨委不敢監督、同級紀委也不敢監督。所以，我們常常可以看到，落馬高官一旦案發，不是開除黨籍，就是判刑，甚至被判處死刑。因為在犯大錯誤之前，幾乎沒有什麼可以監督他們。

　　反腐“三個轉變”

　　東方早報：這樣的局面在《條例》出臺後，是否就可得到改變？

　　李永忠：隨著《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》的生效，《聯合國反腐敗公約》的通過，特別是“與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系”的建立健全，我以為，以2004年為標誌，我國的反腐敗鬥爭在戰略上將出現“三個轉變”，即，由被動防禦為主轉向主動進攻為主；由權力反腐為主轉向制度反腐為主；由事後監督為主轉向事前監督為主。

　　受現行監督體制制度的束縛，在監督實踐中常常出現這樣一種現象———看得見的管不著，管得著的看不見。這一現象，是這些年基本上沒有事前監督的病根所在。

　　在宏觀上，各級紀委幾乎從無監督、檢查同級黨委對黨的路線方針政策的執行情況；中觀上，各級紀檢機構幾乎無不在人、財、物權上受制于同級黨委；在微觀上，各級紀委書記幾乎無人按“黨內五項監督制度”越級向上級紀委報告同級黨委書記違法亂紀行為。

　　自地方各級紀委重建以來，在查處的眾多腐敗案件中，基本上沒有同級紀委檢舉揭發同級黨委主要領導和黨委班子違紀違法行為的案例。

　　有這樣幾個例子發人深省，一個是對胡建學、許運鴻的違紀違法甚至犯罪，泰安市紀委和寧波市紀委，只能看在眼裏，悶在心裏。另一個是，敢於揭發程維高的反腐勇士郭光允，不但沒有達到事中監督的效果，反而被打擊報復。

　　東方早報：有媒體報道説，《條例》將把巡視制度、重大事項的通報、領導推薦負責等做法作為制度固定下來，這些做法目前在實踐中是否得到了運用，取得的效果如何？

　　李永忠：巡視制度已經實行了好幾年，是加強黨內監督的一個有效方式，也是解決“看得見的管不著，管得著的看不見”這一現象的有效方法。

　　巡視制度借鑒了古代一些做法，可以解決“同體監督”的一些弊端。當同級紀委對同級黨委不能進行監督的時候，就要通過沒有領導關係和利益關係的“異體”來進行監督，巡視組就是這樣一個“異體”。

　　在實際操作過程中，巡視組確實發揮了不小的作用。但巡視制度也有它的問題，這種“異體”監督來自上面，比起來自同體身邊的“異體”監督來，成本還是大。

　　至於重大事項的通報，目前取得了一定的效果。但這主要還是靠自律來進行的，在實踐中，還需要通過他律來監督。

　　領導推薦負責，就是説領導人對於他推薦的幹部負有一定的責任，這在一定程度上可以減少和杜絕跑官要官買官賣官的現象。就像生産産品一樣，要在産品上打上生産者的名字，來約束生産者。

　　開啟之步

　　東方早報：《條例》的出臺對2004年的反腐鬥爭，有怎樣的意義？

　　李永忠：《黨內監督條例》應該説是2003年制度反腐和制度建黨的重要里程碑，看起來只是黨內廉政法規制度建設的一小步，實際上卻是發展黨內民主、強化黨內監督的一大步，它帶有開啟之步的作用，它開了黨內條例監督的先河。

　　東方早報：有人把《條例》説成是反腐敗條例，您怎麼看？

　　李永忠：監督和反腐敗是兩個不同的概念，《黨內監督條例》不能等於反腐敗條例。反腐敗更多的是事後的懲治，而監督等於懲治，更多的是事前的作用，從旁去看，從旁去管，更多的是制約或制衡。反腐敗是當監督不力時，採取的懲治措施。（嚴曉媚）

責編：唐峰