航班正常率80%以上困難重重

　　經濟觀察網 劉偉勳/文公眾已經習慣於看到，政府部門很容易實現其事先設定的量化指標，比如GDP增速、財政增收目標、新能源發展規模等，但也有一些指標實現難度很大，例如節能減排、房價調控、CPI增幅等。最新公佈的“十二五”航班正常率預期值，是另外一個不易實現的指標。

　　12月28日，交通運輸部黨組書記、部長李盛霖在2011年全國交通運輸工作會議上表示，到“十二五”末，民航航班正常率將保持在80%以上。這是政府主管部門首次對航班正常率提出量化指標，並將其與高速公路電子不停車收費平均覆蓋率、城市公交專用道里程數等指標一起，納入推進基本公共服務均等化的範疇之內。從這個角度來看，提出一個清晰的目標讓全行業努力實現，讓公眾對未來幾年減少航班延誤、提高服務質量有較為穩定的預期，是值得肯定和讚許的。

　　2005年-2009年，中國民航對外公佈的航班正常率，一直在81%以上，今年上半年的航班正常率首次跌至76.89%，預計全年的官方統計數據將在80%上下。從數字來看，交通部設定的“十二五”末航班正常率80%以上的目標，略低於“十一五”期間的實際水平，屬於相對保守的預期，也可能是為自己預留了一定的空間。即便如此，實現這一目標也是困難重重。

　　和其他行業一樣，目前民航業也在緊鑼密鼓地編制“十二五”發展規劃。儘管規劃的具體內容仍處於保密狀態，但業界普遍預期，未來五年民航仍將保持年均11%-15%的增長速度，大致等同或略低於“十一五”期間14%的年均增幅。不過在可預見的未來，空域資源短缺仍將是限制民航快速發展的主要瓶頸，而且這一瓶頸短期內難以打破，運輸量逐年上升但空域資源難以擴充的單邊增長局面，將是提高航班正常率的最大挑戰。

　　長期以來，我國民航空域只佔全部空域的20%左右，且近年來幾乎沒有增長，其餘80%左右的空域由軍方控制。儘管民航採取了各種技術和管理手段提高空域使用效率，但由於航班量的快速增長已經接近現有條件下的民用空域極限，加之軍事活動、重要任務保障等對民航空域的臨時限制，流量控制已成常態，並已超過天氣因素，成為航班延誤的首要成因。

　　據了解，如果現有的民用空域無法有效增加，在當前的技術水平下，民航的空管保障能力在未來幾年內僅能支撐年均10%以下的航班量增長。為了確保安全，抑制航班量的增長，使其與空域資源和空管保障能力相匹配，成為民航部門無奈的選擇。

　　事實上，抑制需求的措施已經開始實施。在今年11月1日開始的2010/11年冬春航季中，民航局原則上已不受理涉及北京、上海、廣州三大城市四個機場新增航線許可和航班申請。在北京、上海、廣州等熱門航線上，航空公司則被要求儘量安排大座級飛機。

　　日前召開的全國民航航空安全工作會上，實施總量調控，提高安全裕度，成為民航局加強行業安全工作的首個抓手。這意味着民航將進一步落實適度從嚴的發展政策，行政之手很可能在對行業發展速度和節奏的調控上更加顯性。

　　要從根本上提高民航航班正常率，首先要解決民用空域緊張的問題，這有賴於推進空域管理體制改革，合理劃分軍民航空域。儘管“十二五”規劃已將空域改革提上日程，但從過往的軍民航溝通協調情況看，空域改革面臨着不小的挑戰，並非一日之功，也並非民航局乃至交通部就可以推進。

　　實際上，一些政府部門也沒有對空域改革短期內取得突破抱有很高的期待。參與民航業“十二五”規劃編制的人士稱，民航空管保障能力的提升，目前的着眼點仍是行業內部的效率提升和技術進步，並沒有寄希望於民用空域的大幅增加。

　　基於上述分析，“十二五”期間民航很可能發生的情況是，空域改革徘徊不前，流量控制繼續蔓延，實際的航班正常率難以提高，除非空管技術能在未來幾年取得革命性的突破。

　　當然，如果單純追求兌現“十二五”末航班正常率超過80%的承諾，也並非沒有辦法，畢竟政府部門沒有明確表示整個“十二五”期間每年的航班正常率都要達到80%以上，到了2015年下半年，也可以採取類似於一些地方政府為了實現“十一五”單位GDP綜合能耗下降20%的目標而拉閘限電的極端做法。但這並不是政府部門的本意，也不是普通公眾的期待。