構築共建共治共享的數字社會治理體系

作者：黃璜（北京大學政府管理學院副院長）

社會治理是國家治理的重要方面，社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。習近平總書記強調，要“加快用網絡信息技術推進社會治理”。黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”“提高社會治理的智慧化水平”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要“以數字化轉型整體驅動治理方式變革”。

近日，中央網絡安全和信息化委員會印發《“十四五”國家信息化規劃》，以構築共建共治共享的數字社會治理體系為主線，全面勾畫了今後一段時期社會治理信息化的建設藍圖，對於加快推進我國社會治理現代化具有重要意義。

紮實推進社會治理創新，著力提升社會治理能力

當前，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管轉向更加注重社會協同治理。在這三個“轉向”中，確保社會既充滿活力又和諧有序，必須堅持與時俱進，加強和創新社會治理。《規劃》提出要運用現代信息技術為“中國之治”引入新範式、創造新工具、構建新模式。利用大數據、人工智慧、物聯網等信息化手段支持社會治理科學決策、精準施策，是適應社會治理新形勢，構建社會治理新格局，推進社會治理現代化的重要內容和必然要求。

社會治理領域面臨的問題多而複雜，信息化支撐社會治理尤其是基層治理的能力仍有待提升。當前社會流動持續增強、社會結構日益複雜、線上線下融合滲透、群眾訴求日趨多樣、社會問題頻發突發，對提升社會治理水平和治理能力提出迫切要求。然而現有信息化建設尚未能夠對社會治理形成有效支撐。主要表現在：一是及時準確感知群眾需求和社會發展態勢的能力不足，信息技術與治安防控深度融合應用水平較低；二是及時預測預警預防和突發事件快速處置的能力不足，尚未能夠充分支撐公共安全風險防控體系關口前移；三是支持跨區域跨部門跨主體的溝通協同共治能力不足，數據壁壘、信息孤島等固有問題依然存在。《規劃》深刻認識當前我國社會治理髮展的形勢、特點與問題，從數字社會治理基本格局、主要方面和關鍵任務等給出了全面的頂層設計，著力提升社會治理能力現代化。

構建數字社會治理格局，推進實現五大治理要素

《規劃》要求，到2025年，基本形成黨建引領、服務導向、資源整合、信息支撐、法治保障的數字社會治理格局。

一是堅持黨建引領。社會治理是一項複雜系統工程，越是複雜就越要抓住其關鍵所在。創新和提升社會治理，最根本是堅持和加強黨的全面領導。堅持黨建引領，就是要充分發揮黨組織尤其是基層黨組織建設的政治優勢，將其轉化為社會治理的工作優勢。《規劃》強調，要提升基層黨建服務管理水平，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。

二是堅持服務導向。習近平總書記強調，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人。因此數字社會治理建設要以為人民服務為導向，堅持人民群眾在社會治理中的主體地位，發揮人民群眾的主體作用。《規劃》提出要真正讓人民群眾成為“社會治理的最廣參與者，最大受益者，最終評判者”。

三是堅持資源整合。數字社會治理不是“空中樓閣”，必須要有堅實的資源保障。除了傳統的資金、技術和人員資源外，還包括數據資源。碎片化的資源無法有效支持多方主體的共同參與。《規劃》要求推動基層數據資源整合共享，推動基層政府與垂直部門的數據共享融合，促進部門數據根據需要向基層開放使用。把包括數據在內的各類資源集中整合有效配置，可以充分發揮集中力量辦大事的制度優勢。

四是堅持信息支撐。《規劃》提出要提升基於數據的國家治理效能。數字社會治理必須建立“用數據説話、用數據決策、用數據管理和用數據創新”的理念，實現大數據與社會治理的深度融合。大數據在數字社會治理中的核心價值主要體現在通過對數據的挖掘來研判社會問題、預測社會需求，從而實現社會治理決策的科學化和服務的精細化。

五是堅持法治保障。法治是社會治理的基石。技術創新既包含機遇，也蘊含風險。要推動技術向“善”發展，充分發揮技術的積極作用，弱化其消極作用，關鍵是堅持科技應用與法治建設相結合，用依法行政帶動依法治理，在法治軌道上推動社會治理的數字化創新。

構築數字社會治理體系，綜合把握兩個治理維度

《規劃》勾畫的數字社會治理體系包括五大基本方向，即建設立體化智慧化社會治安防控體系、打造一體化智慧化公共安全體系、打造平戰結合的應急信息化體系、創新基層社會治理、推進新型智慧城市高質量發展。圍繞五大方向，《規劃》部署了具體任務和工程，可以歸納為兩個維度。

一是由日常性與突發性構成的時間維度。在“日常性”的社會治理場景中，數字社會治理要能夠保證對社會治理運行狀態的精確把握，要讓服務更精細，治理更精準。比如《規劃》要求，深化公共安全視頻圖像建設聯網，加快圖像識別、物聯網、大數據、人工智慧等信息技術在治安防控領域中的深度融合應用，提升社會治安防控的整體性、協同性、精準性；到2025年基本健全多部門協同的災害事故信息報送、預警發佈、信息共享和應急處置機制，基本建成精細化服務感知、精準化風險識別、網絡化行動協作的基層智慧治理體系。在“突發性”的社會治理場景中，數字社會治理要為提高對事件的響應和處置能力，以及對多部門之間、政府和企事業單位之間的協同應急反應能力提供高效支撐。比如，《規劃》要求要打造平戰結合的應急信息化體系，全面提升多部門協同的監測預警能力；增強應急管理全面感知、快速處置、精準監管和物資保障能力，有效提升防災、減災、抗災、救災水平，遏制重特大事故發生。

二是由區域、城市與鄉村構成的空間維度。《規劃》在發展目標中明確要求“統籌城鄉區域發展，深化區域信息化一體化發展”。區域、城市和鄉村面臨的社會治理問題不同，數字社會治理的任務也不同。數字社會治理可以以城市為中心樞紐，實現區域和城鄉的聯動治理，保障區域之間、城鄉之間的信息化充分平衡發展。有些工作需要在宏觀層面把握其系統性，適宜於放在區域或城市整體層面統籌安排。比如《規劃》提出圍繞公共交通、快遞物流、就診就學、城市運行管理、生態環保、證照管理、市場監管、公共安全、應急管理等重點領域，推動一批智慧應用區域協同聯動，促進區域信息化協調發展。有些工作則需要在微觀層面保證其回應性，適宜於放在基層或鄉村推進共建共治共享。比如《規劃》提出要加快打造智慧社區，充分整合民政、衛健、住建、應急、綜治、執法等部門系統基層入口，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層治理平臺。

堅持優化協同高效原則，全面提升四種治理能力

一是提升對社會治理複雜系統運行的感知能力。感知能力是精準把握社會複雜系統運行的基礎能力，為實現數字社會治理的優化、協同、高效提供基礎資源。《規劃》提出建設城市感知決策中樞，加強城市管網、公共空間、道路交通、軌道交通、消防、水利設施、大型口岸、重大活動保障等領域的運行態勢感知和智慧分析；探索建設數字孿生城市，實施智慧化市政基礎設施建設和改造，提升城市運轉和經濟運行狀況。

二是提升對社會治理風險防控的決策能力。社會治理決策不能簡單依靠主觀臆測，必須“用數據説話”“用科學論證”，實現優化的社會治理。《規劃》提出要建設社會治理大數據與模擬推演科學研究平臺，開展人工智慧條件下的社會治理實驗；推行城市“一張圖”數字化管理和“一網統管”模式；提升公共衛生、疾病防控、食品藥品安全、生産安全、城市安全、自然災害、快遞物流等重點領域風險防控能力和公共安全風險識別、預報預警能力。

三是提升社會治理多元主體協同能力。數字社會治理需要多方力量的共同參與，實現部門協同、區域協同以及政府與企事業單位、社區居民的協同，為此應拓展溝通渠道、統合業務流程、打通部門壁壘、共享數據資源，實現協同的社會治理。《規劃》提出要全面提升多部門協同的監測預警能力、監管執法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰能力和社會動員能力；強化政府、企業、醫療衛生機構數據共享和協同應用；大力拓展社會資源線上參與公益慈善途徑，促進政府治理同社會調節，居民自治良性互動；推動基層組織建設和信息發佈、政策諮詢、民情收集、民主協商、公共服務、鄰里互助等事務網上運行，打造“互聯網+群防群治”體系等。

四是提升社會治理資源與服務共享的平臺能力。平臺化有助於社會治理資源的有效配置，實現高效的社會治理。《規劃》提出要充分整合各部門系統基層入口，搭建基層治理平臺；穩步推進城市數據資源體系和數據大腦建設，打造互聯、開放、賦能的智慧中樞，完善城市信息模型平臺和運行管理服務平臺；強化糧食和戰略應急物資數據資源整合和共享，推動信息技術更好支撐疾病預防控制體系和重大疫情防控救治體系建設等。

“社會治理是一門科學”，數字社會治理是這門科學上的時代亮點。未來五年，隨著數字中國建設取得決定性進展，數字社會治理格局將基本形成，數字社會治理能力將得到大幅提升，推動我國社會治理從“大國之治”邁向“強國之治”。各級政府針對《規劃》內容，應儘快因地制宜分解目標任務、制定行動方案，確保數字社會治理各項政策措施落實到位。