當代中國的輿論監督

央視國際 (2006年04月14日 14:10)

　　編者按：輿論監督作為當今媒體報道的重磅炸彈，不僅被高層領導重視，也為普通百姓廣泛關注。學界有關於輿論監督的起源、發展、作用和現實意義等問題的探討也從未停止。來自不同學者的聲音對於成長中的輿論監督報道來説都是一種鼓勵和鞭策。

　　一、作為一種權力制約方式的輿論監督

　　“本報訊 1979年11月25日淩晨3點左右，石油部海洋石油勘探局的渤海二號鑽井船，在渤海灣遷往新井位的拖航中翻沉。當時船上72人死亡。直接經濟損失3700多萬元。這是世界海洋石油勘探史上少有的重大事故。”

　　“該局的幹部、工人、駕駛對這次事故反映極為強烈，認為這次事故決不是偶然的，而是領導長期不重視安全生産、不尊重科學、不嚴格執行規章制度的必然結果。而該局領導卻不如實報告真實情況，竟用‘突遇十至十一級大風，不可抗拒’的錯誤結論，強行統一思想，欺上壓下，企圖掩蓋矛盾，推卸責任，並給事故調查設置障礙。職工、群眾對此極為不滿，強烈要求對事故主要責任者追究刑事責任，對其他負有重要責任的有關領導人員，也要按黨紀、政紀嚴肅處理”。

　　這是一篇報道的開頭和結尾兩段。這篇題為《渤海二號時鑽井船在拖航中翻沉》的報道發表在《工人日報》1980年7月21日頭版頭條的位置。在1980年常讀報紙的人們可能還記得這篇報道所引起的震動。它使我們不禁想起不久前媒體對於南丹特大透水事故的披露和《人民日報》一篇題為《假如媒體缺席》的評論。這兩起事故的處理似乎都有賴於媒體和輿論的推動。讓我們再讀一讀1980年報紙對於一種風氣的批評，重溫那種在改革開放初期閱讀這些批評性報道時新鮮、充滿希望的心情。

　　“在我們的現實生活中，還存在著一些搞特權的領導幹部。當遇到這些人的時候，你該怎麼辦？……有一位就是商業部長王磊。他自1977年以來，到這裡吃‘客飯’有據可查的就達16次。以今年該部長吃的兩次存有菜單的菜價計算，僅菜一項就是124.92元，而他自己只付給19.52元。如果以飯莊所有的‘王磊部長飯菜一份’的單據計算，該部長吃‘客飯’少付的錢數，就更可觀了。對這些職高權大的‘特殊賓客’，豐澤園飯莊職工表面不敢吭聲，背地裏常議論：‘哎！王磊部長又來吃客飯了，一頓飯菜幾十元，付的不過一碗湯錢！’‘這樣的人領導搞四化，我們能有信心？’陳愛武心裏更不平靜。他想，糾正黨內的不正之風，中央領導人應該&&，從中央領導做起。他決定向上反映。”

　　這篇題為《敢於向特權挑戰的人——記北京市豐澤園青年廚師陳愛武》的報道發表後兩天，《中國青年報》又刊登了一則消息。“本報訊 商業部長王磊同志16日聽到報上發表對他的批評後，立即表示願意改正錯誤，如數補足少付的錢款。王磊同志當天向中央紀律檢查委員會作了檢查。……當天還分別寫信給北京市第一服務局和豐澤園飯莊。給服務局的信中説：‘……對陳愛武這一行為，表示衷心感謝和高度敬佩’”。

　　對於這兩篇報道，可能很多人還記憶猶新。但是當時很少有人意識到這揭開了改革開放後的一種新的監督方式的序幕，一個二十年來在我國社會不斷加強的主題。這種監督方式以前在建國初期一段時間內也曾經有過，但是這次是出現在新的歷史背景下，並具有新的歷史特點。這一主題不斷出現在人民代表大會、正式文件、報章，乃至學者的著述中，被強調、探索和推動著。這就是後來被稱為“輿論監督”。在現代漢語中，輿論監督可以説是近年來使用頻率很高的一個術語。

　　改革開放以來的輿論監督大致可以分為兩個階段。第一階段為1980年到1989年；第二階段為1991年至今。

　　1981年1月，中共中央《關於當前報刊新聞廣播宣傳方針的決定》肯定了新聞媒體發表批評性報道的做法，決定指出：“近年來，許多報紙刊物重視反映群眾的意見的呼聲，積極地開展批評與自我批評，增強了黨和人民群眾的聯絡，也提高了黨和報刊的聲譽。今後要堅持這樣做。各級黨委要善於運用報刊開展批評，推動工作。”但是《決定》要求：“批評要事先聽取黨的有關部門的意見和被批評者本人的意見。”一些報刊按照這個決定斷斷續續地發表一些批評性報道，但是其後幾年中引起較大反響的批評性報道並不多見。

　　1987年召開的中共十三次代表大會報告第一次在黨的正式文件中使用“輿論監督”説法，它説：“提高領導機關的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題讓人民討論。……要通過各種現代化的新聞和宣傳工具，增加對政務和黨務活動的報道，發揮輿論監督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風做鬥爭。”這次會議掀起了批評性報道的熱潮。例如對於大興安嶺火災的報道，揭露了火災中一些領導的官僚主義問題，推動了有關機關對於責任人員的追究。值得注意的是，1988年中共中央辦公廳轉發的《新聞改革座談工作會紀要》規定，“特別重要的批評稿”需要徵詢有關部門和被批評者的意見，而且“受徵詢的組織和個人應儘快在合理期限內作出明確答覆”，放寬了對於批評性報道的限制。但是1989年以後，認為輿論監督會影響社會穩定的看法佔據支配地位，批評性報道大為減少。

　　總的來説，這一階段的輿論監督只是個別現象，不僅注重批評性報道的媒體較少且局限于報刊，而且批評性報道很少成為常規性工作。批評的對象主要是官僚主義和不正之風，也就是違犯紀律、政策、黨的作用和行為，少數是一般的違法犯罪行為。批評性報道受到宣傳紀律的制約較多。一般讀者把媒體批評當做是代表了黨組織的正式態度。被揭露的官僚主義和不正之風問題是已經解決的問題；如果是還沒有解決的，披露後很快就可以得到解決。

　　1990年代初期輿論監督又逐漸興盛起來。《人民日報》關於黑龍江雙城堡火車站野蠻裝卸的報道，《工人日報》關於一些單位浪費國家資財、管理混亂的批評，《經濟日報》關於廣州市工商局某分局要企業報銷費用的報道等等，在全國産生很大影響。1994年起中央電視臺在每晚黃金時間開設的《焦點訪談》節目把輿論監督推到了一個前所未有的受關注的高度。批評性報道佔節目內容一半以上，其中對於“山西長治309國道亂收費”、“河南鄭州張金柱交通肇事案”、“四川夾江打假案”的報道影響很大。1998年國務院辦公廳查處6起嚴重違犯國家糧食流通政策的案件，其中4件是《焦點訪談》提出的。《焦點訪談》收視率長期穩定在30％左右，每晚觀眾達3億人，成為央視最受歡迎的節目。

　　1990年代各地電視臺除了在地方新聞中經常播放批評性報道以外，還相繼開設各種名稱的專門的輿論監督節目。至90年代末，至少省級電視臺的新聞頻道基本上都有這樣的專門節目。其他的傳播媒體如報紙、廣播、網絡也不甘落後。全國絕大多數省報都設有專版刊發批評性報道。輿論監督成了報紙的一項常規性工作，報紙定期看法批評性的稿件。例如《人民日報》2001年1至6月，由群工部主辦的揭露性、批評性報道專欄“社會觀察”共出15片82幅，其中批評性稿件佔60％以上。可以説，90年代至今，不僅新聞性媒體積極從事輿論監督，而且人民群眾也非常歡迎輿論監督，輿論監督呈現如火如荼之勢。

　　輿論監督得到了黨和政府的有力支持。1992年，中共十四大報告重申“重視輿論媒介的輿論監督，逐步完善監督機制，將各級國家機關及其工作人員置於有效的監督之下”。江澤民總書記在十五大報告中説，“我們的權力是人民賦予的，一切幹部都是人民的公僕，必須受到人民和法律的監督。……把黨內監督、法律監督、群眾監督結合起來，發揮輿論監督的作用。”除此之外，黨和國家領導人經常強調輿論監督，表示對輿論監督的支持。1998年朱?基給中央電視臺《焦點訪談》題詞：“輿論監督，群眾喉舌，政府鏡鑒，改革尖兵”。李鵬委員長在同年12月會見美國傳媒人士時説：“隨著改革的深入，我們要按照憲法保證人民更加充分地享受當家作主的權利，包括對政府工作的監督，讓他們更多地通過新聞輿論對政府工作中的缺點進行批評，對社會的腐敗現象進行揭露。西方有些東西可以借鑒，如新聞輿論監督。”

　　總體看來，第二階段的輿論監督規模大、聲勢高。監督的內容涉及面廣，不僅涉及具體的政府行為，而且涉及一些抽象的政府行為，主要針對腐敗、權力濫用等違法犯罪行為。輿論監督得到了前所未有的支持。宣傳紀律放寬了對新聞性媒體刊發批評性報道的限制，一些地方國家機關甚至出臺了輿論監督保護條例或者新聞監督追查制度。輿論監督的活動空間比以往更加寬廣。人民群眾把訴諸新聞媒體看作是解決問題的一個途徑，儘管這一途徑已經不像前一階段那樣每每奏效。無論如何，輿論監督作為一種權力制約對方，已經得到黨和政府的肯定和支持，得到廣大人民群眾的認可和歡迎。

　　二、輿論監督的時代背景

　　雖然説輿論監督是較為普遍的人類現象，在古代和西方國家都存在著性質不同的輿論監督，但是輿論監督在我國現時期出現，不僅可以繼續存在，而且得到重視和強調，有著一定的時代背景。這些背景因素與輿論監督的興起和繁榮存在著密切的聯絡。分析這些背景因素，有助於我們深刻地認識輿論監督的必然性。

　　第一，無庸諱言，我們近年來公共權力濫用之普遍，危害結果之嚴重，令人觸目驚心。而同時，公共機構內部的權力監督與制約機制有時不能發揮應有的作用，人們寄希望於社會輿論的監督機制。人們希望通過新聞媒體等公共論壇公開揭露權力濫用現象，在社會形成一種不利於所批評的現象的輿論壓力，促使當事人有所覺悟或者有關職能機關採取措施，以達到監督和制約的目的。

　　如今的腐敗犯罪，涉案人數較以前的大幅度增加，犯罪分子的職務級別越來越高。據統計，2001年全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂犯罪案件36447件40195人。在查辦的案件中，犯罪數額百萬元以上的1319件，涉嫌犯罪的黨政領導機關、行政執法機關、司法機關和經濟管理部門工作人員9452人，縣處級以上幹部2670人，李佳庭等6名省部級幹部依法受到追究。共立案偵查濫用職權、玩忽職守等瀆職犯罪案件8819件。立案偵查涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、暴力取證、報復陷害等犯罪的國家機關工作人員1983人。而與此同時，現行的監督機制存在一定的缺陷。比如監督機關人、財、物的調配權隸屬於地方政府，因而監督機關對同級的有關部門負責人無法超然行使監督權。而且腐敗分子不同於其他犯罪分子，他們既有權、有錢、還有勢。因此，政法部門在打擊腐敗分子的實際操作中，較之打擊其他犯罪行為難度要大。而且政法隊伍中存在著嚴重的有法不依、執法不嚴、辦人情案、關係案、金錢案等腐敗現象。在這種情況下，輿論監督就可以在一定程度上起到彌補其他監督機制缺陷的作用。中共中央紀律檢查委員會常務副書記曹慶澤説：“新聞輿論已成為黨風廉政建設和反腐敗鬥爭重要的、必不可少的支持力量。”

　　第二，中央和地方關係，隨著中國由計劃經濟向市場經濟的過渡發生很大的變化。中央政府維持經濟的發展和改革的需要，在某些領域適當地放權給地方政府。地方政府在經濟和社會管理方面的自主權越來越大。這樣做産生了一系列的結果。其中兩個與輿論監督有關，一個就是中央政府對地方的控制日趨鬆動乃至弱化。另一個是某些地方政府及其官員有時為了保護地方利益，做出了不利於整體利益和大局利益的事情，出現所謂的“地方保護主義”現象，乃至有時為了保護不當利益，無視或對抗中央的法律、法規或政策而另外一套、知錯犯錯，出現所謂“上有政策，下有對策”的現象。

　　近年來，地方保護主義的一個突出表現就是某些地方政府出臺政策或規章，排斥外地商品的進入，保護本地企業的利益。“上有政策，下有對策”則突出地表現在糧食流通領域和農民負擔問題上。然而，既然是地方政府的所作所為，就很難得到地方的自行糾正。中央電視臺《焦點訪談》節目經常報道一些地方政府的這種做法，引起上級政府乃至中央政府的注意，使問題得以解決。

　　在1999年全國城市報紙輿論監督研討會上，各報社代表將輿論監督的經驗總結為兩條：“批評黨中央要批評的東西，監督人民群眾要監督的東西”。黨中央和人民希望通過輿論監督了解、掌握、遏制和打擊腐敗行為、違背上級法律和政策的行為。

　　第三，現階段輿論監督是發生發展在加強社會主義民主、建設社會主義法制的背景之下的。二十年來，廣大人民群眾、新聞工作者以及國家工作人員的民主法制意識有了很大的提高。人們逐漸地、普遍地認識到，不受監督與制約的權力必然導致腐敗，腐敗損害了作為國家和社會主人的人民的利益。對於權力的這種認識在二十年前是很少有的。

　　作為民主意識組成部分的權利意識有了很大提高。人們要求了解國家機關及其官員的所作所為，要求知道和參與有關政策決定的過程，要求掌握國家機關及其官員的適任與否的情況。人們希望表達他們願意表達的有關公共問題的言論，希望揭露他們確實知道的有關國家機關及其官員的不當行為，希望評論作為他們“公僕”的國家機關及其官員的功過得失。

　　我國1982年憲法第35條規定，公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由；第41條規定公民對於任何國家機關或國家機關工作人員有提出批評建議的權利。這些規定成為人們包括新聞工作者進行輿論監督時經常訴諸的根據。

　　第四，在我國從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，傳播媒體的運作目標發生了一定變化。媒體的産業性質有了增強，多數媒體實行自負盈虧的經營方式。國務院頒布的《出版管理條例》第四條規定出版單位“從事出版活動，應當將社會效益放在首位，實現社會效益與經濟效益的最佳結合”，承認經濟效益是媒體運作的目標之一。現在即使是一些國家級的媒體也不可能完全依賴財政撥款，而是實行所謂的“以收抵支”、“財政包乾”政策，從供給型逐步向自給型轉變。例如中央電視臺在1978年以前實行的是國家財政全額撥款的財務制度，1978年以後，逐步向自給型傾斜，1987年回歸到全額撥款辦法，但是造成很多問題，1990年開始實行“財政包乾”政策，這一政策的特徵是，中央電視臺收入全部納入預算管理，實行定收定支，以收抵支，定額撥款，包乾使用，減收超支不補，增收節支留用，一定三年不變。“該方案不僅僅從減輕國家財政負擔的角度考慮。在中央電視臺收入急劇增長的情況下，國家開始將其視作寶貴的財源。

　　另一方面，媒體的運作方式也發生了不少變化。儘管少數報刊（主要是黨報黨刊）在一定範圍內還可以採取組織發言的方式，大多數報刊必須通過市場來發行，發行額決定於讀者的多寡。在市場經濟下，公眾選擇新聞信息的自主性和自由度比過去有了很大的提高，報刊電（視）臺之間不僅有了競爭，而且競爭日趨激烈。

　　批評性報道是受眾喜歡的媒體內容。在中央許可、人民需要的情況下，各媒體都努力刊發批評性報道，以吸引受眾，擴大發行量或收視（聽）率。輿論監督呈現生機勃勃的景象。

　　三、輿論監督的整體格局

　　在這種時代背景下，輿論監督經過了二十餘年的發展，形成了今天的格局。這種格局是由於多種原因造成的。這裡從四個方面描述這種格局。從這種格局中，我們可以看到輿論監督的態勢，它的廣度和深度。

　　首先，這一格局最顯著的一面就是，中央媒體監督地方政府，上級媒體監督下級政府。中央媒體意指中央級或國家級的媒體，它們傾向於關注省級以下的地方國家機關及其官員的所作所為。上級媒體指與上級政府同級的媒體，它們的傾向於關注下級國家機關及其官員的所作所為。

　　在《人民日報》2001年1至6月讀者來信，社會觀察兩個專辦刊出的370篇稿件中，沒有一篇是批評同級國家機關的。有一項針對《人民日報》1993—1997年期間的批評報道的抽樣調查。從5年的1825天的報紙中抽取420天的報紙，共得批評報道1082篇。發現在這些批評報道中，針對各級幹部的批評，不到總量的十分之一（佔8.5％），而批評報道針對處級和處級以上的幹部僅為2.6％。

　　其次，這種格局另一個重要的特色就是所謂的“跨地區監督”和“跨系統監督”。跨地區監督指的是一個地區的新聞媒體傾向於對發生在外地的人和事進行批評性報道甲地的報紙熱衷於報道乙地和其他地區的政府機關及其官員的不當行為，而乙地的報紙則熱衷於報道甲地和其他地區的政府機關及其官員的不當行為。跨地區監督的形成並不是由於媒體不願意揭露本地區的“家醜”，而是不敢、不能夠這樣做。“不敢”是説害怕得罪人，“不能夠”是説受到干擾很多，以至於阻力重重，批評性稿件難以播發。跨系統指的是一個系統的新聞媒體傾向於批評本系統之外的人和事，而對於本系統中可批評的人和事則諱莫如深，或者輕描淡寫。

　　再次，輿論監督的背後有兩種力量，一種是支持的力量，另一種是反對的力量。支持的力量來自黨中央、各級國家機關中的多數官員和人民政府，而反對的力量來自被批評或可能被批評的一些國家機關及其官員。被形象化地説成“中央電視臺門前兩支隊伍”的兩種來訪者則表明這兩種對立的力量。一批來訪者要求中央臺關注他們那裏的當地部門和官員的違法亂紀行為，另一批則以種種理由要求不要過問和報道這種行為。

　　反對力量使輿論監督遭遇到了前所未有的質疑，出現了一些政府部門或政府官員對抗輿論監督的情況。這套對抗輿論監督的戰術多種多樣，或者“壓制”，利用權力對消息源和報道者進行壓制：或者“疏通”，通過組織或私人的關係阻止批評性言論的發表；或者“堵截”，禁止批評的報紙進入本地，或將之收購一空；或者“拖延”，對新聞媒體曝光的事件遲遲不予處理，即使處理也是大事化小，小事化了，最後不了了之；或者“應付”，表面上給輿論一個“説法”，而實際上有名無實；或者“報復”，運用組織手段或其他手段對批評進行打擊報復；或者“起訴”，請求批評者給予名譽損害賠償。

　　從整體上看，支持的力量是大於反對的力量的，否則輿論監督就不會有今天的局面。但是在局部上，在具體問題上，反對的力量可能大於支持的力量。

　　最後，對於輿論監督所暴露的問題的解決既依賴某些領導人的關注，也依賴有關法律程序的啟動。前一種是人的因素在起作用，後一種是法的因素在起作用。

　　批評性報道引起某些領導人的關注，領導人做出的指示，於是相關的程序迅速被啟動，甚至在部分情況下，一些程序被逾越或者省卻，問題很快得到解決。

　　與此類似的是，對於輿論監督的調整，實行“雙軌制，既依靠政策，又依靠法律。黨中央做出過一些決策決定，為輿論監督規定方向和原則，甚至規定了一些具體方法。比較專門性的文件有1950年關於在報紙刊物上開展批評和自我批評的決定》、1954年《關於改進報紙工作的決議》、1981年《關於當前報刊新聞廣播宣傳方針的決定》、1988年《新聞改革座談會紀要》、1993年《關於進一步做好宣傳工作的報告》以及其他有關宣傳紀律的規定；比較一般性的有1996年《關於加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》以及黨的一些代表大會報告。地方黨委還可能有一些涉及宣傳紀律和輿論監督的規定。輿論監督所涉及的法律更多，從法律部門看，有憲法、民法、刑法、行政法等；從法律淵源看有憲法、法律、行政法規和部門規章、地方性法規和地方政府規章（以及有關法律解釋）等。輿論監督受到法律調整的最明顯表現就是批評性言論引發了很多“新聞官司”。在認為批評性言論侵害了自己的名譽時，有關國家機關或者官員往往提起民事訴訟或刑事自訴，尋求法庭的干預。這些官司或訴訟轉而影響到輿論監督的方法和界限。

　　四、結語：輿論監督所引發的思考和問題

　　在我國，輿論監督的發展歷程和整體格局引起很多值得思考的問題。例如輿論監督是一種權力的表現，一個部門——思想與宣傳部門對另一些部門的監督，還是新聞媒體所肩負的義務或職責，可能沒有一般公民的參與？還是應當從公民權利的角度來看待輿論監督，以公民權利為取向進行有關制度建設？輿論監督的目前格局是否需要突破和超越，以形成一種全面、完整和生動的新局面？在依法治國的趨向下是否應當以及如何將輿論監督法制化，以建設一種更根本的能夠長久健康運行的輿論監督制度？輿論監督經過了二十餘年的發展，需要進行理論上的總結、梳理和探討，進行制度上的分析、研究和構建，它是一個重要的課題。對它的研究將有助於推進和加強社會主義的民主監督，將有助於豐富和深化社會主義的民主和法治理論。但是對於這一課題，目前的研究是不夠的。

　　我們需要準確、清晰地梳理人類社會的權力制約思想和機制，發現輿論監督與民主政治、權力制約之間的深刻聯絡，以及輿論監督中公民權利與政府權力之間的恰當關係。需要探討輿論監督與法治建設特別是程序法制建設的關係問題，揭示現代社會中民主與法治關係的深刻奧秘。需要系統闡明一套恰當而有效的輿論監督制度，比較細緻地刻畫輿論監督所引起的諸種價值或利益之間的衝突的原則、規則和方法，然而這些工作至今並沒有得到很好的開展。當然輿論監督是一個高難度的課題。特別是如何依據馬克思主義基本原理，從法學的角度構建輿論監督所涉及的表達自由的理論，如何恰當地把握表達自由的限度，並不是容易解決的問題。對於這些重大的疑難問題，在我國無論在理論上還是在實踐上都未能妥善地解決。

　　（作者單位：復旦大學法學院）

責編：王麗華 來源：CCTV.com