我國城市化率已達到40.53%，未來十幾年還將以每年1個百分點的速度提高，已經進入快速發展階段。城市化進程的加快，在城市中形成一個不斷增長的農村移民群體，對傳統的社會保障制度提出挑戰。與此同時，隨著大量農村青壯年勞動力流向城鎮，農村人口的實際老齡化程度將比城鎮和全國水平更高，傳統的家庭保障難以為繼，迫切需要建立相應的農村社會保障體系。
城鄉社會保障體制發展失衡
在我國，7.8億農民還基本沒有社會保障，基本停留在家庭保障，農村養老保障制度嚴重滯後，農民缺醫少藥的狀況還很突出。由於實行聯産承包責任制後，集體經濟有所衰退，近二十年來一些地區農民原有的養老保障、農村合作醫療也急劇萎縮，除個別地區外，農村最低生活保障制度還沒有實行。
勞動與社會保障部社會保障研究所所長何平在提交給中國發展高層論壇2006年會的背景報告中指出，近年來，在國家成功地將農村貧困人口減少到2700萬人之後，在數量上又出現了小幅反彈，其結果是在以社會公平為主旨的社會保障領域，又形成了新的“城鄉二元結構”，這不適應城鄉統籌發展的需要。
在工業化、城市化加速發展時期，農村勞動力向城鎮大量轉移，其中1億多農民工進入城市，還有1.38億在鄉鎮企業工作。在城市的有8000萬人左右沒有任何社會保障；在鄉鎮企業工作的農民工則一直徘徊在城鄉社會保障制度的邊緣，既未進城保，也未進農保。
同時，這種農村勞動力的轉移具有很大的流動性，農民工會在不同城鎮之間頻繁地選擇工作和居住地點。我國目前流動就業人數大約在1.2億以上，流動就業的大多數是農村勞動力，其中跨省流動就業人數約為6000萬人，絕大多數流動就業人員進入城鎮就業，佔城鎮全部從業人員的近40%，其中進入中等以上城市就業的約佔60%。農民工廣泛分佈于城鎮的各個行業，特別集中在製造業、建築業、住宿餐飲業等行業，農民工佔這些行業職工總數的比例分別為60%、80%、50%。
而我國現行基本保險制度是在城鄉分割的背景下建立的，主要是針對城鎮人口設定和實施的，對遷移和流動人口缺乏有效的保護，城市中不斷增長的農村新移民，産生了一個新的潛在的城市弱勢群體。
勞動與社會保障部部長田成平在論壇的發言中指出，如何適應城鎮化過程中數億農村轉移勞動者的需求，是一個重大的理論和實踐課題。大量青壯年農民進入城市以後，農村老弱的基本問題更加突出，如何按照統籌城鄉發展的要求，建立健全城鄉統一的勞動力市場和城鄉銜接的社會保障制度，是解決中國就業和社會保障問題的一項重要的任務。
統一的社會保障不能一蹴而就，可先保農民工的工傷和大病
農民工的流動就業對我國工業化和城市建設，增加農民收入和解決農村富餘勞動力就業等諸多方面發揮了巨大的作用，但是，它是在特殊的城鄉分割和地區分割的制度下形成的一種特殊的農村富餘勞動力轉移就業的方式，農民工長期處於“候鳥式”流動就業狀態，並且由於城鄉和地區分治，進城農民難以實現與城市人平等的勞動權益和社會保護，“建立城鄉統一的勞動力市場，推進中國城市化進程的健康發展，是我們面臨的一項艱巨的任務。”何平在背景報告中談到。
世界銀行駐中國代表處首席經濟學家郝福滿在對該背景報告的評述中則提到，目前，中國的勞動力市場和社會保障面臨兩難的境地，即勞動力市場應該在何等程度上、如何實現快速正規化？從權利觀點和創建和諧社會角度來説，人們贊成快速正規化，但從經濟角度而言，結論尚未明晰。他所謂的“正規化”即當前的社會保障分割的問題，就是要統一社會保障待遇。在郝福滿看來，當務之急是統一城市里正式和非正式勞動力市場的保障問題，暫時不統一城市和農村勞動力市場的保障問題，社會保障建設是一個漸進的過程，如果步伐太快，會阻礙政府創造就業機會目標的實現。
建立統一的社會保障待遇要取決於社會各方面的認知、經濟發展的程度、國家和地方各級政府財政承受能力、體制轉換的進程等等，是一個受多因素影響的過程。田成平在發言中也談到，社會保障的水平歸根結底要與一個國家的經濟發展水平相適應，建立一個完善的社會保障體系，在任何國家包括現在的發達國家都是一個很長期的過程，世界上有一些發達國家搞社會保障100多年，現在也面臨著人口老齡化要解決的突出的問題，所以一方面要努力，另外一方面要看到需要有一個過程的。
因此，專家建議，對於目前城鄉社會保障體制發展失衡的狀況，要量力而行，積極穩妥地採取相應的推進策略，努力擴大社會保障覆蓋面，提升統籌層次，將進城農民工逐漸納入到社會保障體系中來。按照專家的理解，進城農民的社會保障，更多的是用人企業的事，理所當然應承擔責任，政府不可能也不應該什麼都管起來，而可加大檢查力度予以監督。同時，在現行戶籍制度改革還沒有突破性進展的情況下，可在進城農民中首先推行醫療、工傷保險以解他們的燃眉之急，積累經驗後再逐步推開到其他領域。
但是，由於國家還沒有明確的政策研究措施和意見，具體到執行中地方官們還是充滿了困惑。安徽省政府發展研究中心主任吳克明在參與論壇討論時提出，以安徽省為例，差不多有1100萬左右農民工，其中800萬左右是在省外打工，儘管多年來，對他們的社會保障也做了很多的工作，但是針對農民工的養老保險、醫療保險和失業保險等等其他方面的保險，仍然感覺是很複雜的問題。
田成平在回答中透露，國務院在經過兩年時間的深入調查研究的基礎上，已經制訂了一個解決農民工問題的若干意見，其中包括他們的社會保障問題，首先把進城務工的農民工傷保險全部納入進來，第二是解決他們的大病統籌。
3月27日，《國務院關於解決農民工問題的若干意見》正式頒布，意見中提出要根據農民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導、穩步推進，首先著力解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保障問題。
首先，依法將農民工納入工傷保險範圍，《若干意見》規定所有用人單位必須及時為農民工辦理參加工傷保險手續；未參加工傷保險的農民工發生工傷，由用人單位按照工傷保險規定的標準支付費用；特別要加快推進農民工較為集中、工傷風險程度較高的建築、採掘等行業參加工傷保險。
其次，抓緊解決農民工大病醫療保障問題。各統籌地區要採取建立大病醫療保險統籌基金的辦法，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題。根據當地實際合理確定繳費率，主要由用人單位繳費。完善醫療保險結算辦法，為患大病後自願回原籍治療的參保農民工提供醫療結算服務。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本醫療保險。農民工也可自願參加原籍的新型農村合作醫療。
養老保障尚需進一步研究
關於養老保障，《若干意見》要求有關部門要探索適合農民工特點的養老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，並能夠與現行的養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險。對於已經參加城鎮職工基本養老保險的農民工，用人單位要繼續為其繳費。勞動保障部門要抓緊制定農民工養老保險關係異地轉移與接續的辦法。
田成平在論壇也表示，關於農民工的養老保險問題比較複雜，涉及到城鎮的養老保險制度和將來農村實行什麼樣的養老保險制度，城鄉的養老保險制度怎麼樣互相銜接的問題。因為進城務工的農民有些在城市有了固定的職業，有了住房，已經逐步的成為城市的一員，融入了城市生活的，可能願意參加城鎮的養老保險，有些是年輕力壯的時候到城市裏來務工，年紀大了將來在老家住了，不再進城務工，那就可以參加將來在鄉村建立的農村養老保險。農民工的養老保險問題是需要進一步探索的問題。
對於田成平談到的“將來在鄉村建立的農村養老保險”，一直以來進展比較緩慢。世界銀行駐中國代表處首席經濟學家郝福滿認為這個問題更為複雜，他指出，目前，農村地區採用自願交納養老金政策，很少農民按政策繳費，部分原因在於現有系統的回報率過低。按照當前方式，如果將城市養老金體制直接運用於農村地區，在管理或財務上並不可行，當前城市所採用的養老金福利水平相對於農村比較高，直接運用會加大養老金的債務。但是，隨著農村老年人養老壓力的加大，政府也要考慮為農村地區所有老人提供最低“社會養老金”。如果這個養老金的金額較低，政府是可以承擔這項費用的，並且從管理上講，這將是現有最簡單的養老金體制，在這一方面，南非有很好的經驗值得借鑒。
（文章來源：《中國發展觀察》雜誌）
責編：吳曉洋