[央視論壇]給政府績效打個分 

央視國際 (2004年08月03日 23:11)

　　CCTV.com消息（央視論壇）：

　　

主持人：各位好，歡迎來到《央視論壇》。應該由誰來給地方政府打分，這個分又應該怎麼打？如何科學地評估政府的績效？這些問題在新近露面的一套政府績效評估體系中都有所涉及，今天我們演播室的話題就圍繞這套評估體系展開。

　　今天我們演播室就請到中國人事科學研究院、中國政府績效評估研究課題組組長桑助來先生，還有清華大學公共管理學院的鄧國勝副教授。

　　桑組長，您先為我們介紹一下這個評估體系，這個課題組是什麼時候成立的？另外它是誰主持這個課題組？

　　桑助來：我們這個課題是從2001年作為國家人事部，中國人事科學研究院的一個課題，開始運作。2002年正式開始做這個課題。2002年、2003年這兩年我們一直做這個課題。到2003年下半年又是列入國家的社科基金項目，現在目前這個課題還在繼續運作，繼續研究。我們現在發佈的這個課題報告是一個階段性的課題成果。

　　鄧國勝：我覺得這個評估體系的推出非常有意義。在中國從（20世紀）80年代我們推行目標管理和政府績效考核以來，開始起了一些作用，到這幾年開始越來越流於形式了。所以我們到現在特別需要重新反思這樣一個績效評估體系。桑老師他們這個課題，其實最大的一個貢獻是引起人們對這個問題的重新反思。

　　主持人：桑組長，您給我們簡單介紹一下這個表格。因為我們看這又有橫向的，又有豎向的，橫的是一級指標，二級指標，三級指標，縱向的有影響指標、職能指標和潛力指標。這個坐標係是怎麼建立起來的？

　　桑助來：剛才鄧老師講了，我們這個課題推出來，主要目的還是引起大家對這個問題的關注和重視。我們這個課題因為是階段性的成果，目前還在進一步完善之中。這是個全面的、系統的評估體系，而且我們認為績效評估有不同的層次，比如進行部門的評估，我們這套體系就不一定適合。我們這是一個一級政府的綜合性的評估，某一項的政策性的評估，有很多搞一些政策評估，那是另外一種方式。所以這個主要是從全面的、系統的，總體的角度來評估。從總的角度評估政府，我們考慮主要大的方面有三個方面，一個是職能指標，職能指標我們認為，現在關鍵是政府的職能定位，在職能定位的基礎上怎麼樣用具體的指標衡量它。

　　主持人：您就給我們簡單地解釋一下什麼叫做職能指標，怎麼理解它？

　　桑助來：職能指標，簡單來説就是能夠充分地反映政府履行它的基本職能過程中表現出來的績效進行考核的一個指標。

　　主持人：比如説，什麼問題需要（考核）？

　　桑助來：比如説社會管理，維護社會治安，保障生産安全，這應該説都是政府為公眾創造的一個安全的環境的基本職能。

　　主持人：鄧先生，你給我們補充一下。

　　鄧國勝：這個職能指標就是説政府到底在做什麼，做得怎麼樣，有什麼結果。影響指標就是説這個直接的結果以後，到底會産生什麼樣的社會經濟後果，是更長遠的，一個是直接的，政府做什麼，做的直接的成果，一個是更長遠一點的，未來的。

　　主持人：也就是説職能指標是你應該做的那些。

　　鄧國勝：應該做的那些事情，效果怎麼樣。

　　桑助來：而且它是基本的東西，要履行你職能，如果職能指標沒有達到，那就是不合格的。

　　主持人：那好，我們注意到職能指標，這是一級指標。職能指標之下還有二級指標，比如説職能指標裏面，有經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，還有國有資産管理等等，這是二級指標。接下來還有更細的三級指標，這是你們怎麼定下來的，這麼細緻？

　　桑助來：這是對指標的層層分解，一個大的方面，這個職能方面，包括哪幾個方面的職能，現在理論界或者政府部門提出四個方面，經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，我們還加一個國有資産管理，國有資産管理這也是政府的一個重要的職能，這是我們國家的基本國情。那麼下面每一項具體的經濟調節包括哪幾項，社會管理又包括哪幾項，我們又得進行分解，是這麼來的，這樣便於能夠層層推進，進行細化考核。

　　鄧國勝：因為政府職能是非常抽象的一個概念，所以它必須分解成一些二級指標，我從哪些維度測量它，分解到三級指標，就比較具體了，一級指標是沒法測度的，它比較抽象的，到二級指標它就稍微更具體一些，到最後一級指標，就非常具體。

　　主持人：或者我這麼理解，這個職能指標是政府應當做什麼，列出這麼多。這個影響指標是政府做了這些，給社會帶來什麼影響，可以這麼理解嗎？

　　桑助來：對，可以這麼理解，我們為什麼用影響呢？對這個指標開始我們考慮用發展指標，一般測度一個地方的經濟、社會、環境、人口，發展的狀況的那麼一個指標。它應該説是政府履行職能以後，最終體現社會經濟發展的一個成果最中心、本質的特性。這裡為什麼不能單純地用發展指標來測量政府呢？因為我們認為，一方面社會的發展，政府是有功勞的，但是另一方面，是社會各方面的力量的組合。如果簡單地用發展指標測量政府也是不科學的。但是政府又在這方面起了一定的作用，所以我們認為它是政府履行職能過程造成的一種影響，不能僅僅用發展的指標來測量政府。但是這裡體現政府的定位，在社會經濟發展中的定位問題。

　　鄧國勝：政府到底追求什麼，其實這裡面體現了我們五個統籌的思想，就是社會跟經濟，人與自然，你看，影響指標的二級指標裏面分成經濟、社會、人口與資源，基本上體現這樣一個思路。

　　主持人：剛才我們説了影響指標、職能指標。還有一個指標叫潛力指標。您給我們解釋一下什麼叫潛力指標？

　　桑助來：潛力指標主要是考核一下政府內部的管理，我們認為政府內部的管理人員的素質，廉潔狀況，行政效率，儘管沒有最終表現在社會的層面，是一個政府內部管理的層面，但是最終對政府更好地履行職能，更好地為推動社會經濟發展，起了一個潛在的作用，這裡主要是從這個角度測評它。如果潛力指標很低，也許你一時可以發展起來，但是長遠的角度來説可能會受影響，這也體現一個可持續性的政府績效問題。

　　鄧國勝：它的潛力指標其實主要想回答這樣一個問題，它有沒有能力使得它可以持續發展，通過這個潛力指標，我不僅可以看到它現在做得怎麼樣，而且我還能夠通過潛力指標，我可以預測它未來可能會做得怎麼樣。

　　主持人：那怎麼叫合格呢.因為現在畢竟還在實驗室裏，在研究室裏，當這套評價標準去衡量一個地方政府，它工作到底做得怎麼樣，多少分算合格，是我們常規意義上理解那種60分就是合格了嗎？

　　桑助來：合格，我們一般從打分的角度來講，是60分，但是這裡有一個比較，因為我們要考核，如果講這套指標體系，我們最好是設計出來城市之間能夠相互比較，最好有個相互比較的問題，都是相對的，有些合格都是相對的情況，不是絕對的，最好是比較出來的。

　　鄧國勝：評估主要是要做出判斷，所以需要有一個對比，需要有這樣一個東西。你剛剛説的到底什麼算合格，其實主要是通過比較，有時它也可以通過評估樹立一種標桿，誰是得分最高那麼我們大家向它學習。

　　桑助來：不僅是橫向比，還有縱向比的問題。

　　主持人：哪個更重要？

　　桑助來：因為縱向比是我們過去和現在比，橫向是各個城市之間的比，我覺得縱向也是很重要的指標。如果你原來的基礎比較薄弱，現在提升得很快，名次提升得很快，也是一個大的成績。

　　主持人：那這33項，你們是怎麼定下來的？為什麼是這33項，而不是其他？比如説這社會管理這一欄裏，這是屬於職能指標，這是一級指標，社會管理裏面有貧困人口占總人口的比例，刑事案件的發生率，生産和交通事故死亡率，為什麼是這三個，而不是別的？

　　桑助來：我們考慮，這每一項裏面，內容都很多，社會管理，我們現在分成三項，但是你分30項也行，是300項都行。但是評估本身有個成本問題，不可能所有的指標，太多。另外説老實話，指標太多也不一定科學。我們考慮到有可操作性。另外，選一些重點，一個是突出一些重點，第二個是突出一些基本的東西，基礎的東西，來體現，來反映大致的管理績效水平。社會管理這塊，作為一個政府，首先要為公眾創造一個安全的環境，這是社會管理方面的內容。第二個，保證企業，從安全的角度，安全生産的環境。第三個是貧困人口，貧困人口實際上是社會保障的問題。社會保障也是分層次的，社會保障最要關注的應該是貧困人員的問題，所以我們把這個列出來。

　　主持人：對於地方政府來説，也許恰恰就是你們選擇的這33項他們做得不是特別好，但是他們做得特別好的沒被考核進去呢？

　　桑助來：考核在這個問題上也不是萬能的，這是第一。但是這是一個最基礎的，最重要的，如果假設這兩個問題能成立，如果它做得不好，説明它整個工作也是成問題的。因為安全環境不好，貧困人員沒保障好，這種情況下，這跟現在強調的以人為本（不一致）。

　　鄧國勝：我個人感覺這種情況不太可能會發生。因為像職能指標在第二級指標裏面，基本上把政府職能大部分涵蓋了，三級指標裏面選了也是一些最重要的，大家基本上認為是最核心、最重要的一些指標，所以你説的那種情況出現的可能性不會太大。

　　主持人：標準出來了，接下來就是誰來評價政府，因為你們做出來這麼一個表格，就是希望它去評價的嘛，那誰來評價？是老百姓參與評價，還是上級政府來評價？

　　桑助來：評價體系是多層次的。首先可以上級部門評價下級部門，比如説拿這個體系或者在這個體系基礎上進行改造，借鑒這方面有益的思想和經驗。這是一方面。另外也可以是專家、學者，現在西方很多國家有專門的公共部門、這些評估機構，鄧老師是搞這個研究的，是教這個課的，很了解這個情況，有些社會仲介組織可以參與評價，發佈一些獨立的評價報告。這裡不管是誰來評價，作為評價的主體，可以是多樣，實際上都離不開人民群眾的參與。現在我們搞的很多萬人評議政府，萬人評議政府實際上也是政府主管部門發動的，作為評價主體來將，是政府部門，但是實際上群眾參與也是一種方式，專家也一樣，我們設計的這些指標，如果説是抽樣調查、打分也有一些群眾參與。

　　主持人：我的問題是人民群眾的參與在裏面佔到了多大比例，他們説話在多大程度上能夠算數.他們説的話算多少數，這個問題有沒有研究過？

　　鄧國勝：其實是兩個層面的問題，一個是誰來打分，是群眾打分還是政府自己的下屬部門把報表數據送上來，這是一個問題，另外一個問題是誰去執行這個評估，是由老百姓自己去做還是由一些獨立的仲介的評估機構去調查老百姓打分的情況，還是由政府自己去做呢.這是兩個問題。你?剛剛提到群眾到底能夠發揮到多大的程度，可能要根據具體的情況來決定。

　　主持人：比如説什麼具體情況？

　　鄧國勝：比如説我們就是想了解最近老百姓對政府服務的滿意程度，在這種情況下，我們就完全是聽取群眾的意見。如果它是作為政府內部管理的一個環節，這時候可能更多的是自上而下地由政府自己去評估。

　　桑助來：老百姓也是一個寬泛的概念，還是有一個具體的組織者，這個組織者肯定是政府，或者是一些仲介組織，或者是一些社團組織。現在關鍵是不管誰組織，老百姓要通過裏面有些項目，要通過老百姓的測評，通過老百姓參與進來，這樣就能充分體現老百姓的意志。

　　鄧國勝：在國外其實很多評估都是仲介性的評估機構來做，他們在政府績效的評估過程中發揮了非常重要的作用。我們國家現在這塊特別地薄弱，所以我們現在特別需要培育仲介性的評估，獨立的評估機構。像這種機構一般包括一些大學，一些研究機構，還有一些媒體，在國外媒體也是經常參與這種評估的。還有一些獨立的民間的調查機構。

　　主持人：所以剛才桑組長説老百姓的確是一個比較寬泛的概念，如果能由仲介機構更多地擔任起評估職能，應該説更客觀？

　　鄧國勝：但仲介機構也是去收取老百姓的意見，因為老百姓既包括個人，也包括一些企業，這都是群眾的觀念，有人也叫做顧客，或者叫被服務對象。其實有時候群眾不具備評估的專業性知識，有些東西他能夠直接感知得到政府做得怎麼樣，有些東西很難感知，沒有這方面的專業知識，所以有時候需要專家在這裡面扮演很重要的角色，就是所謂通過仲介性的評估機構扮演一些重要的角色。

　　桑助來：現在外部評估，西方一些國家非常重視。這個我們現在也強調，評估不僅是體系要科學，而且評估的方式方法要科學。方式方法如果不科學，或者還是採用原來的封閉性的內部評估的方式，很可能評估方面貫徹落實的情況，動力機制就不是很強。

　　鄧國勝：我們傳統上的評估就是一種自上而下的評估，導致了很多負面的後果，比如很多政府部門只為上，不為下，所以群眾意見很大，不利於幹群關係。所以這套評估體系有很大的亮點，我剛才已經説了，想通過老百姓的參與來推動政府績效的提高。

　　主持人：剛才桑組長也介紹，這只是一個階段性的研究成果，我們把它叫做研究成果，説明它還沒有走出實驗室。那麼從理論到實踐，您覺得還有多少路要走，還有多少過程.

　　鄧國勝：我想這個過程可能還會比較長。因為這裡涉及很多，一個是本身設計的體系的完善問題，剛才桑老師已經介紹了，因為它還是屬於初創階段，我們自己覺得可能這只是一種思路之一。其實在國外評估的模式很多，有很多不同的方式。甚至有的人認為，績效等於能力，那就通過評估能力推斷你的績效。另外在這套潛力指標的二級指標裏可能有一個不在同一個層面的問題，可能有一些需要改善的問題，本身這個指標體系需要改善。另外你問到第二個問題，它怎麼才能走到實踐，怎麼能夠應用，我想這個可能要真正能夠發揮作用，能夠通過評估推動中國地方政府績效的提高，這裡將來還會取決於很多因素，比如説誰來評估，這是一個很重要的東西，怎麼解決這些問題.比如説結果怎麼運用，因為我們現在很多地方也在做，不是沒做，做了以後這個結果，有時候束之高閣，沒有用。我想這裡可能要有政府的創新，要有些制度上的變革，這樣評估體系才能真正發揮作用。

　　主持人：您預計走出實驗室到推廣的過程中會遇到哪些麻煩和困難？

　　桑助來：首先我們要操作性更強，這些指標能夠具體地在實際部門中容易操作一些，現在有些指標實際操作中還比較困難，有些理念比較好，比較先進，像國民滿意度，怎麼調查國民滿意度，能不能達到一個比較科學的水平。

　　主持人：就是概念提出來了，但是方式還沒有找到。

　　桑助來：對，怎麼找到一個途徑的問題。另外結合中國實際狀況，中國的地區發展不平衡，差別比較大，東部、中部、西部地區，要根據不同地區的狀況進行一些修正，這是可以的。但是我認為作為一個績效評估的理念，方式方法，地方各個部門，不僅我們的課題要繼續研究，繼?續探索，各個地方，各個部門也可以邊實踐，邊完善。

　　主持人：我們可以對比一下，現在比如説像清華、北大這樣的大學，全國的大學隔一段時間就會有一個排行榜，用各種綜合指標去衡量它，那麼像這樣的一個體系出來之後，會不會也像大學排行榜一樣，隔一段時間就對全國各地的地方政府進行一個排行？

　　桑助來：如果指標完善到一定程度是可以的。美國有個馬斯維亞學院，搞了一套指標體系，從1999年開始的，對他們的州和大城市進行排行，排行一公佈，出一些診斷報告。我們國家如果這個體系比較完善，大家基本能夠接受，能夠反映各個地方的政府績效的差別，一個關係，我覺得可以進行一些排行。

　　主持人：如果真是那樣的話，那壓力就有了，壓力可就大了。

　　鄧國勝：一般來説在國外的經驗來看，這種排名最好不是政府自己來做，因為這樣容易引起一些矛盾，一般都是一些民間的機構去做。你看，很多大學排名都是很多民間機構做的，一般不是政府去做這個事情。另外一個，你看他們也很注意排名，一般也不是從１排到50，一般都是你在哪個指標裏可能是四個星三個星還是五個星。另外一般要避免（批評），有這種原則，一般是給予一些獎勵，好的，那麼把這种經驗怎麼去推廣。對於評得比較差的，也要非常客觀地去分析為什麼它差，原因到底在什麼，不僅僅我們為了排這個名，而且更多的是找出原因，使得這種評估成為一種學習的動力，成為一種激勵的因素。

　　主持人：以前我們評價一個地方政府到底做得怎麼樣的時候，好像眼光就集中在GDP上，但是我們看通過新的評估體系，我們發現GDP還在，但是它等於被更多的33項指標稀釋掉了，雖然很重要，但是還要看其他的。

　　桑助來：對，是這樣的。一方面，GDP不能完全刨掉，它是經濟增長，社會發展，經濟發展的一個很重要的標誌。另外一方面，其他方面也要兼顧，體現全面、科學的發展觀。

　　鄧國勝：這裡給出了很多，我們除了GDP之外要關注社會，要以人為本，關注公平，我們還要關注這種環境，要關注很多政府職能的實現，政府實現這種職能的能力，都需要我們關注。所以告訴我們一個好的政府到底應該做什麼，應該怎麼去做。

　　桑助來：等於把科學的發展觀的理念指標化了，系統化了。

　　鄧國勝：評估是一種誘因，評估什麼，你就得到什麼，你不評估它，你就會失去它。

　　主持人：任何一套評估體系，除了具有操作意義之外，還具有引導的意義。比如説，這套新出臺的政府績效評估體系，不但提供了一個科學評估政府績效的方法，同時它還給地方政府提供了一個做“好政府”的標準。所以説雖然這套體系目前還沒有完全走出科研室的門，但是對於地方政府來説，它仍舊具有實際意義。感謝收看《央視論壇》，再見。

　　主持人：董倩

　　評論員：桑助來 鄧國勝

　　策劃：孫騰越

　　編輯：孟穎

責編：李莽