□林江

　　據報道，隨著政府財政預算的公開，一些部門鉅額的“其他資金”引起公眾關注，這些制度外和預算外收入，因其來源和支出的信息不透明，更引來輿論的質疑。

　　制度外收入是指既不納入預算內又不納入預算外管理的非稅收入，由徵收主體自由支配、自行管理，法律約束非常有限。當亂收費、亂罰款和亂攤派嚴重時，制度外收入成了部門“小金庫”的重要資金來源。隨著“小金庫”被取締，制度外收入和支出並沒有實質的減少，而只是以隱蔽的形式繼續存在。

　　名義上説，預算外收入是指行政事業單位為履行職能、彌補經費不足，依據相關法規收取或提取，納入財政預算外專庫管理的財政性收入。預算外收入和制度外收入的根本區別在於前者具有法律賦予的收費權力和正當性，而後者則不一定有。人們常説的政府預算公開，按照《預算法》的規定，並沒有涉及任何預算外甚至制度外的收入或支出問題。這些在《預算法》當中是籠而統之歸到“專項收入”、“其他收入”以及“其他支出”上去了，如此一來，公眾所看到的財政預算數字，就完全沒有制度外和預算外的收支情況了。

　　此外，還有“政府性基金”項目，把地方政府最大一筆預算外收入———土地出讓金收入都納入其中了。眾所週知，土地出讓金的規模和水平直接或間接影響房價水平，但公眾完全無法從財政預算公開的數字中看出這些收入是在何種程度上影響購房成本。因此，從民生財政、陽光財政的角度出發，公眾除了關心一般預算收入和支出外，還會關心預算外和制度外的收支情況，以全面評估政府財政資金的使用績效與民生福祉的關係。而政府部門將制度外、預算外收支納入預算公開當中似乎是勢在必行的了。

　　接下來的問題是，如何公開？是一步到位還是分步到位？討論此問題的本意在於，政府部門是否掌握了預算外和制度外的收支情況。如果不掌握全面情況，似乎可採取分步到位的做法。但個人認為，此種説法並不一定成立，因為任何收支都應該在政府各個需要“花錢”部門的掌控之中，關鍵在於這些部門想不想公開以及公開的程度。例如，國務院三年前就提出政府部門須公佈三公支出，有三年的時間做準備，以政府部門的行政效率，沒理由連三公支出的細節數據都收集不到的。如果這些部門不想公開三公支出、預算外甚至制度外的收支情況，再過三年也有可能原地踏步。

　　另外，在預算外和制度外收支公開中，職能部門和其下屬的行政事業單位的收支是什麼關係？如果一個部門的財政撥款為8000萬元，而其下屬行政事業單位的收入為2億元，該部門在預算公開上就會如此做賬：收入2.8億元，其中財政撥款8000萬元，單位收入2億元；公務支出2.8億元。如此公開還不如不公開，因為一來公眾根本得不到預算公開的有價值信息；二來該部門會辯稱並不是本部門通過其他渠道收入2億元，而是其下屬的行政事業單位“依法”收入2億元，並且已上報財政部門。可是對於這2億元，財政部門有支配權嗎？在現行財政體制下，這2億元依然是歸口該部門使用的，該部門可以因為這筆預算外甚至制度外收入已經“知會”了財政部門而對其使用情況是否合理而不聞不問嗎？答案是不言自明的，換言之，該部門無法對這筆預算外、制度外的收入和支出情況作公開説明免責。

　　（作者是中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授）