【2018兩會·改革新征程】充分認識深化黨和國家機構改革的新高度新視野

特約專家許耀桐

　　隨著《國務院機構改革方案》的公佈，2018年黨和國家機構改革邁開了穩健向前的步伐。這是我國改革開放以來的第八次機構改革。與以往七次機構改革相比，這次機構改革最鮮明的特徵就在於“以國家治理體系和治理能力現代化為導向”。《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》中的這一表述，明確規定了此次機構改革是與國家治理緊密聯絡在一起，並以國家治理為根本引領的。

　　以國家治理為導向的機構改革具有前所未有的重要性

　　機構改革必須有鮮明的問題導向。前七次機構改革，或是以大幅裁減機構和人員、或是以因應市場經濟的發展和加入世貿組織的需要、或是以轉變政府職能和實行大部門制為問題導向，這些都符合當時的實際情況，都是非常正確的選擇。但是，當下的機構改革，以國家治理體系和治理能力現代化作為導向，則為黨和國家機構改革做出了高度的定位，廓清了廣闊的新視野，闡明了三個前所未有的重要性。

　　第一，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。黨的十八屆三中全會確定了“推進國家治理體系和治理能力現代化”是全面深化改革的總目標之一。從全面深化改革的角度來講，最重要的一個方面就在於黨和國家機構的改革。黨和國家機構是上層建築，如果上層建築有弊端、出問題了，就會阻礙生産力和經濟基礎的發展。因此，機構改革成為引發上層建築自我革新、自我完善的內在的、深刻的變革。

　　第二，黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分。從中國特色社會主義制度來講，最重要的莫過於黨和國家機構職能體系，如果黨和國家機構職能體系不科學、不合理，國家治理就會受到根本的影響和制約。

　　第三，機構改革是黨治國理政的重要保障。從國家治理的角度講，治國理政之大小事，無不通過機構和職能進行。國家治理體系和治理能力都是與機構和職能緊密聯絡的。機構改革事實上已成為國家治理的主軸和發展的路徑。只有通過機構改革，才能更好地、全面地提高國家治理能力和治理水平。

　　以國家治理為導向的機構改革具有全新的目標領域任務

　　以國家治理現代化為導向的機構改革，決定著本次機構改革在改革的目標、改革的領域和改革的任務等方面，與以往歷次機構改革相比，都發生了新變化。

　　首先，這一次深化黨和國家機構改革的目標是，構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系。這是怎樣一種體系呢？概括起來就是四大職能體系：總攬全局、協調各方的黨的領導體系；職責明確、依法行政的政府治理體系；中國特色、世界一流的武裝力量體系；聯絡廣泛、服務群眾的群團工作體系。簡潔地説，就是黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系。弄清楚職能體系問題，是順利、正確、有效推進機構改革的前提。這次黨和國家機構改革就應在這四大職能體系要求下通盤考慮、進行改革，並要服務於構建四大職能體系。

　　其次，本輪機構改革要統籌黨政軍群機構改革。為適應建立四大職能體系的根本要求，就必然需要進行黨政軍群四大機構的系統改革。黨政軍群機構改革，是對此次機構改革的總體性概括，它大大超出了以往機構改革的範圍。以往歷次機構改革僅限于政府部門的行政體制改革，而此次機構改革涵蓋所有機構，深入眾多部門領域。具體而言，此次機構改革涉及五大領域，一是黨政軍群四大領域各自的機構改革，即黨政軍群要科學、合理設置各自的相關機構；二是第五個領域的跨領域改革，即黨政軍群之間機構改革的相互配合，將它們中職能相近的機構合併或合署辦公，充分理順和優化黨的部門、國家機關、群團組織、事業單位的職責，更好地完善黨政機構佈局。

　　最後，這次機構改革的任務之一是，科學設置機構、合理配置職能，解決機構重疊、職責交叉、權責脫節的問題。這就要求必須把相同職責的機構整合起來。從已公佈的《國務院機構改革方案》來看，以新組建的自然資源部為例，它將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責，都完全地整合了。這麼多職責的整合，有效地克服了多頭管理、群龍治水的弊端。（作者許耀桐係國家行政學院一級教授、博士生導師）