核心提示

　　民告官，官不出席，幾乎成了潛規則。繼2009年7月10日，鄭州市政府出臺《鄭州市行政應訴工作規則》後，昨日，鄭州市政府出臺《關於加強行政機關法定代表人行政訴訟出庭應訴工作的意見》（以下簡稱《意見》），再次明確提出六種情形下，行政單位“一把手”應當出庭應訴。

　　新聞

　　六種情形，一把手應該出庭

　　2011年鄭州全市全年發生行政訴訟案件3016件，是2010年的442%，且敗訴案件不斷增加，而被告席上鮮見被起訴的行政單位一把手出庭應訴。行政訴訟案件通常被稱為“民告官”案件，官被告，卻不出現在被告席上，似乎成了這類案件的慣例。

　　鄭州市政府此次出臺的《意見》，再次強調在六種情形之下，行政單位的法定代表人應當出庭應訴。法定代表人出庭應訴六種情形外的其他行政訴訟、民商事訴訟案件，應當予以提倡和鼓勵。行政訴訟案件數量較多或行政執法任務較重的行政機關，應當每年組織本機關工作人員或行政執法人員旁聽行政訴訟案件庭審。

　　市政府要求，各級行政機關應將每年的出庭應訴和旁聽行政訴訟案件情況進行統計並書面報送本級人民政府法制機構。對行政訴訟中“不應訴、不舉證、不出庭、不執行”的情況，可以依據有關規定報請同級人民政府依法依規追究相應責任，將行政機關法定代表人出庭應訴情況納入年度依法行政工作責任目標考核範圍並及時予以通報。

　　“一把手”應該出庭的六種情形：

　　1.本單位當年發生的第一起訴訟案件；

　　2.上級機關要求出庭應訴的訴訟案件；

　　3.人民法院建議出庭或旁聽的訴訟案件；

　　4.人大代表、政協委員參加聽審的訴訟案件；

　　5.案情重大複雜，對本單位行政決策、行政執法工作將産生重大影響的訴訟案件；

　　6.應訴機關法定代表人認為需要出庭應訴的其他訴訟案件。

　　背景

　　規定早就有，“一把手”出庭率不到10%

　　由於種種原因，從2007年開始，鄭州市每年行政訴訟的案件平均在1000件左右，並以每年約200件的速度遞增，主要涉及土地、勞動、工商、規劃以及拆遷等執法活動，並且“民告官”的勝訴率達30%～35%。在這樣的背景下，2009年7月10日，鄭州市政府出臺《鄭州市行政應訴工作規則》，建立行政應訴案件敗訴責任追究制。

　　在這個《規則》中，市政府也劃定了六類案件，應訴機關的法定代表人應當出席。這六類案件和此次出臺的《意見》中規定的六類情形一模一樣。

　　2009年8月1日，鄭州市二七區人民法院審理一起交通案件，在一起交通事故中被認定無責任的兩個機動車車主，狀告交警三大隊濫用職權，索賠2000多元。二七區法院將法庭設在了鄭州市公安局交警三大隊，交警三大隊的“一把手”大隊長朱則軍坐在了被告席上。當時這起案件引起了媒體的廣泛報道，而報道的焦點是朱則軍的出席，而非案件本身。而在這個案件過去之後，“一把手”出現在被告席上的新聞就鮮有報道了。據鄭州市人大常委會的調研，在近年來的行政訴訟案件中，行政機關“一把手”的出庭率不到10%，而一些法律界人士認為這一比例可能不足1%。

　　鄭州市法制辦一位工作人員告訴記者：“《鄭州市行政應訴工作規則》中關於‘一把手'應該出席的規定執行得並不好，但這方面工作一直在加強。2011年12月，鄭州市人大常委會做出了《關於加強全市審判機關行政審判工作的決議》，決定制定健全並嚴格遵守行政首長出庭應訴制度。此次《意見》的出臺，也是為了落實這項決議，加強這方面的工作。”

　　觀點

　　“一把手”應訴好處多，強制性、約束力還需加強

　　河南豫都律師事務所律師李韜告訴記者：“‘一把手'不願出庭應訴的原因有很多，比如法治意識不強、官本位思想嚴重、懼怕敗訴失了面子；公務繁忙、無暇顧及；行政訴訟的專業性很強，缺少應訴的技能；有的單位設有專門的法制部門、外聘有律師顧問，一把手認為應訴是這些人的事等。”

　　李韜認為，法律面前人人平等，每位公務人員都應該有這樣的意識。而行政機關“一把手”出庭應訴也有很多好處：一方面有利於案件的審理、調解，使矛盾更容易化解；另一方面有利於增強公務人員的法律意識，了解自身工作存在的瑕疵和問題。此外，還體現了行政機關對行政訴訟案件的重視，對法律的尊重。

　　記者注意到，無論是《規則》還是《意見》，對“一把手”出庭應訴都使用了“應當”的字樣。這是否意味著約束力有限？如果換成“必須”是否約束力更強？鄭州市法制辦的工作人員認為：“在法律層面上，‘應當'和‘必須'意思接近。如果是‘可以'，約束力就大大降低了。此外，《意見》也規定了約束措施，即將行政機關法定代表人出庭應訴情況納入年度依法行政工作責任目標考核範圍並及時予以通報。”

　　李韜律師認為，影響“一把手”出庭也有很多客觀因素，建議市政府考慮實際情況，放寬尺度，凡是與案件有關的分管領導出庭，也視為行政機關“一把手”出庭。同時增強約束機制，尤其針對行政訴訟案件較多的部門，制定“一把手”出庭應訴率，嚴格考核，並加強懲罰和約束措施。