專家稱預算制度存在結構性問題 突擊花錢或重演

　　今年10月25日，溫總理在國務院常務會議上部署今後幾個月經濟工作時強調，要嚴格財政支出管理，防止“年底突擊花錢”。財政部部長謝旭人也在依法理財工作座談會上要求，各級財政部門要提高預算執行進度，堅決防止出現“年終突擊花錢”現象。

　　每年歲末，各級政府是否“突擊花了錢”，都是社會各界關心的問題。“歲末政府多花錢，幾成慣例。這對熟悉財政工作的人來説，早已不是新聞。”中國社會科學院財政與貿易經濟研究所的楊志勇研究員接受本報採訪時表示，溫家寶總理與謝旭人部長的上述要求，可謂對該“頑症”的一個警示。

　　中國青年報就此採訪了楊志勇研究員、中國社會科學院法學研究所經濟法室席月民副主任、中國政法大學民商經濟法學院翟繼光副教授和楊萍副教授4位專家，聯合為“年終突擊花錢症”把脈開方。

　　“年終突擊花錢”今年仍可能重演

　　社會公眾對政府部門“年終突擊花錢”的質疑，是在2009年末急速升溫的。當時財政部的數據顯示，全國財政支出在前11個月只完成了73.8%，將有近兩萬億的鉅款，需要在最後1個月花掉。

　　“兩萬億作為絕對數，的確創了紀錄。”楊志勇分析指出，“但是從縱向看，近幾年的全國預算支出都是‘前低後高’，不獨去年專有。” 他認為，儘管兩萬億這一天文數字的背後，有受去年金融危機下財政收入“前低後高”影響的特殊原因，並且在嚴格的財政支出制度下，“突擊花錢”演變成“突擊亂花錢”的可能性不大，但是，“預算支出‘前低後高’”現象的持續存在，暴露了我國預算制度的結構性問題。在此背景下，今年“年終突擊花錢”仍可能重演。

　　財政部財政科學研究所賈康所長在筆者致電諮詢時表示，在歲末一段較集中的時間內，把預算內的錢集中花出去，本身並不違規。但受訪專家普遍認為，“年終突擊花錢”在客觀上，為各級政府部門“突擊揮霍”留下了缺口。“辦事要花錢，花錢的多少往往對應的是辦事的多少。12月份花掉兩萬億，是否意味著政府一年當中1/4的事是在一個月內完成的？”楊志勇質疑道，“無論如何，一個月也難以辦完一季度的事。政府的錢畢竟主要是納稅人的錢，公眾對政府可能在歲末‘突擊揮霍’的懷疑，不是沒有道理的。”

　　今年，各級政府部門會再次面臨年終“花錢壓力”嗎？財政部新聞處相關負責人向筆者表示，今年全國財政預算的執行情況，已在財政部主頁上公示了。而公示的數據顯示，今年前三季度全國財政實際支出為54504.96億元，佔到全年預算支出的64.5%，相比去年同期的59.3%，今年歲末，財政支出的壓力要小得多。

　　“從兩個數字的對比來看，‘年終突擊花錢’問題在今年年底應該有所改善。”楊志勇認為，由於各級財政部門重視支出預算的執行力度，今年12月的財政支出，想必不會重演去年的驚人數字。

　　但他同時強調，“年終突擊花錢”現象的背後，有著複雜的體制性原因。“而只要這些體制性問題尚未解決，‘年終突擊花錢’就不可能根治。”他説。

　　政府部門有“多報預算”的動機

　　究竟是什麼制度在鼓勵“年終突擊花錢”？

　　楊志勇和翟繼光兩位專家認為，各級政府部門“年終突擊花錢”屢防不止，從根源上看，是我國當前的預算制度不盡合理造成的。“當前的預算制度在編制、批准、執行和決算階段，都存在一些突出問題。這在根本上鼓勵了‘年終突擊花錢’。”翟繼光説。

　　在預算編制階段，翟繼光指出，預算編制項目不夠細緻，是“年終突擊花錢”的第一個助推力。“由於預算編制不夠細緻，加上人大審議預算的時間往往較短，很難嚴格地審議每筆財政支出的合理性。所以，各級政府部門在這個階段就有‘多報預算’的動機。”兼任中國財稅法學研究會理事的楊萍也認為，每年各個政府部門編制的預算數字本身就存在問題，“一般是過多”，這難免促使他們在年終餘下大量的“預算內”經費。

　　按照“公曆年”計算的預算年度制，同樣在客觀上鼓勵了“年終突擊花錢”。“由於公曆年制預算年度，與實踐中的人民代表大會召開的時間存在矛盾，因此，往往預算剛批下來，時間就已經過了預算年度的一小半。”楊萍坦言，“這必然會影響預算的執行進度。”楊志勇也提出，預算批准的時間較晚，加上資金支出“到位”也需要一個過程，因此很容易讓各級政府部門，把花錢壓力積累到年末。

　　“年終突擊花錢症”不止有上面兩個誘發劑。楊志勇、翟繼光一致認為，在預算執行階段，一些過時的或者與現實生活嚴重不符的財政管理制度，也可能束縛政府部門執行預算時的“手腳”。

　　“我國現行的《預算法》和《預算實施條例》，對執行預算有著嚴格的要求。”翟繼光介紹説，比如財政部門在撥款時，必須嚴格按照本年度批准的用款計劃、級次和程序撥款，加上非常嚴格的財務會計管理制度，很多支出不能報銷，很多開支項目也有數額限制。“這讓很多政府部門有錢沒法花，或者有錢不敢花。”他説。

　　“並且，預算執行還會受到具體組織管理因素的影響。項目從啟動規劃設計、可行性研究、招投標到具體實施，往往需要做好不同部門的協調工作。”楊志勇指出，現有體制下，不同部門的協調機制不夠順滑、效率偏低，也會絆住財政支出的腳步。

　　多數受訪專家還提示，各級政府部門屢屢“年終突擊花錢”，還與當前的決算制度有關。

　　據翟繼光介紹，按照《預算法實施條例》的規定，每個預算年結束之後，各級政府部門要編制決算案，但是“本年度的收支”和“下一年度的收支”無法相互轉移。“這意味著，預算經費‘跨年作廢’，本年度結余的經費要被無償收回。”他解釋道，“這樣一來，各級政府部門在年初辛辛苦苦爭取來的經費就要‘泡湯’了。在‘不花白不花’心理的帶動下，‘年終突擊花錢’也就在所難免。”

　　防治“年終突擊花錢”須引入公眾監督

　　當前預算制度的諸多漏洞，似乎令“年終突擊花錢症”積重難返。因此受訪專家在“開藥方”時幾乎一致表示，防治此“頑症”要從完善預算制度入手，需財政與立法共同發力。

　　楊志勇認為，從財政角度看，一個根本性的治療舉措是恢復“預算”的本義，即在不改變全國人大開會時間的情況下，將預算年度調整為從每年的4月1日到第二年的3月31日，與我國的農曆年度基本一致。“這樣，預算批准不會再大大落後於預算年度，預算年度一開始，很多項目就可以啟動。”他説，但他同時提示，此改革“牽一髮動全身”，如何與相關部門的工作配合，如何與我國目前以公曆年制為基礎的國民經濟發展規劃和年度經濟指標相銜接，都是需要慎重考慮的問題。

　　“如果預算年度暫時無法調整，可以先考慮調整預算支出的進度。”楊志勇説，“轉變預算支出的管理方式，加強政府各部門執行預算的協調性，都是減輕年終‘花錢壓力’的良方。”

　　他舉例説，提高財政收入預測的準確性，並以發行短期公債的方式調節“前低後高”的收入態勢，有助於提前對“以收定支”等項目作出安排。對一些“據實結算”的項目，也不妨盡可能地根據實際情況分期撥付支出，將聚積在年終的“花錢壓力”，均衡分散到全年。

　　席月民和翟繼光兩位財政法專家則認為，“年終突擊花錢症”的病源，仍在於我國財政法制建設的落後，“考察西方各國，政府部門很少有 ‘年終突擊花錢’現象。究其根源，是其完善的《預算法》之功。”因此，他們提出，加快《預算法》的修改步伐，從立法入手，發揮財政法的調節作用，應是防治此“頑疾”的重中之重。

　　但楊萍和席月民都提示，要根治此“頑症”，決非一日之功，需要更多的精力與時間來完成。楊萍認為，“年終突擊花錢”問題固然反映了當前的預算體制存在弊病，但從思想根源上看，卻是整個社會對預算和《預算法》的認識尚未轉變造成的。

　　“預算問題不僅僅是個無關緊要的數字問題，而是關係到民主制度是否名副其實的大問題。”她説，“預算制度不完善的政府，是‘看不見的政府’，民眾對‘看不見的政府’的花錢行為難以實現監督，民主就沒有落到實處。”

　　“政府預算在執行的過程中，雖然有財政監督、審計監督、人大監督等各種監督，廣大公眾的監督也是非常重要的。”楊志勇表示，“當下，政府應該對社會各界對‘年終突擊花錢’問題的關注，加以解釋和引導，將它轉化為一種社會監督力量。這樣，我們各級政府部門的‘花錢’行為，才有希望一步步規範起來。”