民主法治30年：中國立法轉向攻堅克難期

　　編者按：站在改革開放30年這一時間節點，回望中國的民主法治，進步令人欣喜。

　　反思“文革”，快速起步，我們在民主法治的征程中步履堅定，目標清晰，成果豐碩。有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究；堅定不移發展社會主義民主政治……這些，早已成為執政黨和中國人民的堅定選擇和生動實踐。

　　民主法治，三十而立。人民日報民主政治週刊將連續兩期推出“民主法治這30年”特別報道。對民主法治的未來，我們更有信心。

　　立法大事記

　　1. 1978年12月，十一屆三中全會公報提出：為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化。

　　2. 1982年12月，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》，對我國立法體制進行了重大改革，確立了統一而又分層次的立法體制。

1982年五屆全國人大五次會議上，全國人大代表投票表決憲法。據新華社

　　3. 1989年4月七屆全國人大二次會議通過的《全國人民代表大會議事規則》，規定法律草案可以公佈徵求意見。截至2008年10月，我國先後共公佈過2部憲法草案和19部法律草案公開徵求意見。

　　4. 1993年，憲法修正案明確規定我國要建立社會主義市場經濟體制。

　　5. 1997年，黨的十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。1999年，該基本方略寫進憲法。

　　6. 2000年3月，九屆全國人大三次會議審議通過了《中華人民共和國立法法》。這是我國第一部全面規範立法活動的基本法律。

　　7. 2004年3月，憲法修正案通過，“國家尊重和保障人權”寫進憲法。

　　8. 2004年5月，全國人大常委會法制工作委員會增設了法規備案審查室，負責對報送全國人大常委會備案的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、最高法院和最高檢察院的司法解釋的初步審查工作。2007年2月，該工作委員會增設立法規劃室。

　　9. 2005年9月27日，全國人大舉行個稅起徵點聽證會，這是最高立法機關首次立法聽證會。

2005年9月27日，全國人大歷史上第一次立法聽證會。據新華社

　　10. 2008年3月8日，十一屆全國人大常委會委員長吳邦國在工作報告中宣佈：中國特色社會主義法律體系已經基本形成。 （裴智勇整理）

2007年3月16日，物權法表決通過。據新華社

2008年10月28日，企業國有資産法表決通過。據新華社

　　從改革開放30年看中國特色社會主義法律體系基本形成——

　　中國立法轉向攻堅克難期

　　從改革開放之初的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，到上個世紀80年代的“社會主義市場經濟法律體系”，再到20世紀末的“中國特色社會主義法律體系”，這些詞語的轉換，見證了依法治國的堅實步伐。

　　30年，我們走出了一條不同尋常的中國特色之路。

　　從無法可依到有法可依

　　1949年以來的中國社會主義法制建設，有著許多成功的經驗。“文化大革命”的十年動亂，則給中國法制發展留下了慘痛的教訓。

　　我國法律體系的形成過程，是與中國社會發展尤其是改革開放的發展進程相呼應乃至基本同步的。

　　1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上發表了“解放思想，實事求是，團結一致向前看”的講話。旗幟鮮明地指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人説的話當做‘法’，不贊成領導人説的就叫做‘違法’，領導人的話改變了，法也跟著改變。所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律……”

　　1978年12月18日至22日，中共十一屆三中全會在北京召開。

　　三中全會公報將民主法治建設提到嶄新的高度：為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超越法律之上的特權。

　　十一屆三中全會以來，我國的民主法治建設，迎來了春天。

　　1979年6月18日至7月1日，五屆全國人大二次會議在北京舉行。大會對1978年憲法進行了第一次修改。大會創紀錄地一次審議、通過了7部重要的法律，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、地方各級人大和地方各級政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法和中外合資經營企業法7部法律，開啟了中國社會主義法制恢復和健全之門。新中國法制奠基人彭真領導了這7部法律的制定工作。

　　鄧小平同志説：“全國人民都看到了嚴格實行社會主義法制的希望。這不是一件小事情啊！”

　　1980年，全國人大又對1978年憲法進行了第二次修改，取消了憲法中關於公民有運用“四大”權利的規定，表明國家重視建立法律秩序和民主程序的決心。

　　此後的每屆每次全國人大會議、每屆每次全國人大常委會會議，都把立法當作重要或主要內容。

　　從注重數量到提高質量

　　改革的成果需要法律鞏固，改革的深入需要法治保障。

　　1997年，中共十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，我國立法進入了快車道，立法成就有目共睹。

　　據統計，從十一屆三中全會後的1979年五屆全國人大起至2008年2月底止，全國人大及其常委會共制定了現行有效的法律229件；國務院共制定了現行有效的行政法規600余件；地方人大及其常委會共制定了現行有效的地方性法規7000余件；民族自治地方人大共制定了現行有效的自治條例和單行條例600余件；5個經濟特區共制定了現行有效的法規200余件。

　　九屆全國人大常委會組成伊始，就明確提出在本屆任期內初步形成中國特色社會主義法律體系的目標。

　　這一屆人大將立法視野拓展到全面架構社會主義法律體系。合同法、證券法、信託法等一批適應社會主義市場經濟迫切需要的法律相繼出臺；行政復議法、關於修改村民委員會組織法的決定等推進民主法制建設的法律和有關法律問題的決定頒布實施；專利法、著作權法、商標法等與世貿組織規則相銜接的法律得以修改……

　　2003年3月10日，時任全國人大常委會委員長李鵬宣佈：以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經初步形成。

　　十屆全國人大從一開始就明確提出任期內“以基本形成中國特色社會主義法律體系為目標、以提高立法質量為重點”的立法工作思路，並以此指導立法工作。

　　十屆全國人大及其常委會在5年中，相繼完成一批重要立法項目：監督法從醞釀到出臺跨越五屆人大、歷經20年；反壟斷法磨礪13年；物權法孕育14年，先後8次審議；企業國有資産法2008年10月出臺……中國立法史上一些著名的法律“難産兒”紛紛降生，成為獨特的立法景觀。

　　北京，人民大會堂。2008年3月8日，十一屆全國人大常委會委員長吳邦國面對近3000名全國人大代表説：“以憲法為核心，以法律為主幹，包括行政法規、地方性法規等規範性文件在內的，由7個法律部門、3個層次法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成，國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依，為依法治國、建設社會主義法治國家、實現國家長治久安提供了有力的法制保障。”

　　從基本形成到走向完善

　　中共十七大報告指出，改革開放以來我們取得一切成績和進步的根本原因就在於開闢了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系。

　　回顧30年法治建設的歷史，我們可以看到這條道路不是照抄或者照搬西方哪一個國家的，而是由我國改革發展的實際需要所決定的。

　　中國的法律體系，既與人類政治文明發展的普遍性原則相一致，又與中國社會主義初級階段的基本國情相適應，與社會主義的根本任務相協調，具有鮮明的中國特色。這一法律體系的本質是以人為本，反映人民的共同意志，保障人民的根本利益。這一法律體系與國家經濟發展和社會進步相適應，為國家的科學發展、和諧發展、和平發展提供法律保障。

　　需要清醒地看到，我國現行法律體系，顯然有許多方面還存在缺陷。在一些方面還存在無法可依的情形。比如，完善社會主義市場經濟體制迫切需要的侵權責任法、社會保險法、社會救濟法，以及進一步轉變政府職能所需要的行政收費法、行政強制法、行政程序法、政務信息公開法等，都還沒有制定出來。隨著社會進步和科技發展，一些新領域如與網絡有關的一系列法律規範，在法律層面還存在空白。與此同時，由於人權原則入憲以及人民民主的不斷擴大，一些基本法律也需要進行修改補充，比如刑事訴訟法、行政訴訟法、國家賠償法等，都陸續暴露出不少缺陷和不足，亟須進行完善。

　　歸納起來今後需要完善立法的基本方面是：保障公民基本權利和自由方面的立法還需要加快步伐；社會主義經濟活動的立法需要進一步銜接；民事活動的立法需要進一步完善。

　　從這個意義上講，將現階段的法律體系定位於“基本形成”，是科學的和實事求是的。從這一階段到“完善”階段，尚需跨越“全面形成”階段和“比較完善”階段。

　　與“有法比沒法好”、強調立法速度的“前立法時代”相比，中國立法已轉向攻克立法難題、深度構建現代法制的“後立法時代”。

　　我們將目光投向更遠的2010年和2020年。2010年，我國將如期形成中國特色社會主義法律體系：法律門類齊全；法律部門內部的法律規範齊備；法律體系內部不同的法律門類之間、不同法律規範之間、不同層次法律規範之間，邏輯嚴謹、結構合理、和諧統一。

　　全國人大常委會委員、全國人大常委會法工委國家法室主任陳斯喜説，在2010年以後，法律編纂工作將提上議事日程。分批出臺的單項法律將整合，編纂形成若干個綜合性法典。（毛 磊）

　　科學民主立法十大看點

　　今年是改革開放30年，也是人民代表大會制度以及立法工作得到恢復30年，科學民主立法取得了舉世矚目成就。本文從中擷取10個事件，以作見證。

　　1 法律草案向社會公佈

　　2008年4月15日，十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定，今後法律草案一般都向社會公佈。

　　法律草案公開徵求公眾意見，早在上世紀50年代和80年代初已有實踐。1989年4月七屆人大二次會議通過的《全國人民代表大會議事規則》，對草案公佈有了規定。2000年3月頒布實施的立法法，作了進一步規定。截至2008年6月，我國先後共公佈過2部憲法草案和16部法律草案進行公開徵求意見，都收到了很好效果。

　　2 增設立法規劃室

　　2007年2月，全國人大常委會法制工作委員會增設了立法規劃室，負責全國人大常委會五年立法規劃和年度立法計劃的初步編制工作。這是全國人大常委會為增強立法科學性所採取的一個重要措施。

　　3 全國人大首次舉行立法聽證會

　　2005年9月27日，全國人大法律委員會、財經委員會和全國人大常委會法制工作委員會聯合舉行第一次立法聽證會，就《個人所得稅法（修正案草案）》有關工薪所得減除費用標準（俗稱“起徵點”）舉行聽證會。

　　4 增設法規備案審查室

　　2004年5月，全國人大常委會法制工作委員會增設了法規備案審查室，負責對報送全國人大常委會備案的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、最高法院和最高檢察院的司法解釋的初步審查工作。這是全國人大常委會為維護法制統一所採取的一個重要措施。

　　5 頒布實施立法法

　　2000年3月，九屆全國人大三次會議審議通過了《中華人民共和國立法法》。這是我國第一部全面規範立法活動的基本法律。

　　立法法進一步明確了立法應當遵循的基本原則、各立法主體的權限範圍、立法的基本程序、立法解釋等。

　　6 法律案實行三審制

　　1998年4月，時任全國人大常委會委員長李鵬在九屆全國人大常委會第二次會議上的講話中，通報了委員長會議關於“今後審議法律草案一般要實行三審制”的意見。之後，全國人大常委會審議法律一般實行三審制。

　　2000年通過的立法法對三審製作了明確規定。

　　7 法律委統一審議法律案

　　1982年9月，五屆全國人大五次會議通過的《全國人大組織法》規定：“法律委員會統一審議向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的法律草案；其他專門委員會就有關的法律草案向法律委員會提出意見。”2000年通過的立法法，把統一審議這一做法擴大適用於行政法規、地方性法規、規章的制定。

　　8 統一而又分層次的立法體制

　　1982年12月，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》，總結建國以來立法工作經驗，確立了統一而又分層次的立法體制。這既是我國為加強立法，推進社會主義法制建設所採取的一個重大舉措，也是政治體制改革的一個重大舉措。

　　2000年制定的立法法對我國的立法體製作了全面規定和進一步完善。

　　9 改革完善法律解釋制度

　　1981年6月，五屆全國人大常委會通過了《關於加強法律解釋工作的決議》，對法律解釋制度進行了重大改革，使之更加完善。2000年3月頒布實施的立法法，對全國人大常委會解釋法律的範圍和程序作了明確規定。2006年8月頒布實施的監督法，明確規定“兩高”的解釋應當報全國人大常委會備案。

　　10 法制委員會設立

　　1979年2月，五屆全國人大常委會第六次會議決定成立全國人大常委會法制委員會，任命彭真為主任，胡喬木等10人為副主任，委員80名。1982年憲法規定，設立全國人大法律委員會。據此，1983年9月六屆全國人大常委會第二次會議決定將法制委員會改為法制工作委員會，作為常委會工作機構。（陳斯喜）

責編：汪蛟龍