始自“並稅除費” 農業稅免除向個人所得稅轉型

　　圖為湖南新邵縣的農民在喜收玉米。2006年在全國範圍內取消農業稅，與稅費改革之前比，減輕農民稅費負擔1200多億元。 中新社發 呂建設 攝

　　2005年12月29日，國家主席胡錦濤發佈第四十六號主席令，宣告廢止運行48年之久的《農業稅條例》，中國政府近年來竭力倡導、推行的“多予、少取、放活”的農村發展新戰略，終於讓延續了2600多年的“皇糧國稅”壽終正寢，走進了僅供人回憶的歷史博物館。

　　事實上，在胡錦濤主席宣佈廢止《農業稅條例》之前，全國免徵農業稅的省份已達28個，國家稅務局的官員估計，2006年全面取消農業稅後，與農村稅費改革前的1999年相比，農民每年減負總額將超過1000億元，人均減負120元左右。

　　縱觀中國百年史，農民的喜怒哀樂總是與稅賦、土地緊密相聯。稅費重，農村矛盾就尖銳，這是一種必然的因果關係。

　　稅費繁重傷及農村基礎

　　農業稅俗稱“公糧”，是一種地方稅，徵收對像是佔中國人口70%的農民群體，以土地的常年産量為計稅依據。

　　查閱歷史可以知道，農業稅在中國已延續了2600年之久，是中國最古老的稅種。公元前594年春秋時期魯國的“初稅畝”，就是最早的農業稅。眾所週知，重農抑商，是中國歷代封建王朝一以貫之的政策，稅法上雖沒有優待商人刻薄農人的動機，但是，不利於農民的“倒累進稅”傳統還是促使漢代的儒生們感慨：“今法律賤商人，而商人富貴矣，今法律貴農人，而農人貧賤矣。”宋代、明代以後，人頭稅開始向土地轉移，農民的日子更加一日不如一日。

　　新中國成立後，為保證國家政權穩定和推進工業化建設，農業稅在相當時期內，一直是國家財政的重要來源。1958年，全國人大常委會頒布實施《農業稅條例》，統一了全國農業稅制度，並一直延續到2005年。在工農産品剪刀差的制約下，廣袤鄉村成了國家工業化的廉價倉庫，棉花、稻穀，不一而足的農産品源源不斷地輸送到城市。研究“三農”問題的學者石磊説，我國的工業化不是工人一錘子一錘子敲出來的，而是農民一圈又一圈地勒緊褲帶，一鋤頭一鋤頭挖出來的。

　　上世紀80年代後期開始，許多地方因基層政府人員膨脹、入不敷出，或因“亂幹事”而引發的收支失衡，開始向農民強行徵繳五花八門的費用，一些偏僻鄉村甚至連“豬頭稅”、“煙囪費”這些名目荒唐的亂收費項目都出臺了，“農民負擔”成了一個令全社會焦慮的話題。據權威人士估計，農村稅費改革之前，農民上繳的稅加上“三提五統”等名目繁多的收費，一年在2500億到3000億之間。

　　在城鄉二元體制之下，廣大農民長期的過度付出，不僅嚴重傷害了農業的基礎地位，而且也使幹群關係出現巨大的裂痕，甚至影響到了黨在農村的執政基礎。上世紀90年代中期，本刊記者在冀、豫等省農村調研時，許多基層幹部就曾感慨地説：“因為農民負擔太重，農村幹群關係已經到了矛盾一觸即發的地步！”

　　如今已很少有人能夠相信這樣的歷史真實鏡頭：

　　收“提留款”的鄉村幹部尚未進村，村裏就得到了“幹部進村”的消息。結果，幹部在村裏見到的多是小孩和緊鎖的大門。有些村寨又將閒置多年的大鐘挂在了村頭的樹丫上，但再不是用作通報“鬼子進村”或者“大呼隆”時的出工信號，而是用作通報收“提留款”的鄉村幹部進村的信號。

　　河南夏邑縣北鎮鄉鄉長率人到張保樓村民小組徵收定購糧時，不料被村民丁四軍鎖在院子裏，哭笑不得，左右為難。

　　關中某縣澇店鄉一位幹部曾多次到一農戶徵收定購糧都未如願，老農説麥子霉了，幹部不信，就自己搬來梯子到樓上查看，可他剛一上去，那農民就把梯子抽掉了，結果弄得這位幹部十分難堪，下不來“臺”。

　　這些看似“逗趣”的鏡頭留給人們的，是辛酸和沉重！

　　改革始自“並稅除費”

　　幹群關係是我國農村社會改革的一個“睛雨表”，它的緊張、裂痕是多種因素綜合作用的結果，既有經濟因素，更有體制、政策的因素。為了農民群體的幸福安康和國家的長治久安，多年來，一些有識之士或者從學術層面，或者從政治層面，不斷建議中央輕徭薄賦，直至徹底取消農業稅。當時，甚至有人批評中國是世界上惟一一個專門面向農民徵收農業稅的國家。他們認為，土地已經從資本變成了社會保障手段，不應該被視作資本稅的對象。再説，公民不因身份而納稅，沒有“身份性貢賦”，對公民來説，最重要的是所得稅，而按照所得稅的徵收原則，中國農民絕大多數不應該納稅。

　　2000年，在方方面面的努力下，國家終於下決心在安徽試行稅費改革，取消面向農民的各項稅費，統一繳納農業稅及附加，稅率為每畝耕地常年産值的7%，農業稅附加則為1.4%。實行稅費改革的當年，安徽農民負擔就明顯減輕，人均現金負擔減少33.9元，減幅達31%。

　　稅費改革，是一場深刻的利益調整，牽一髮而動全身。當廣大農民對稅費改革拍手稱快時，它也不可避免地遇到巨大的阻力，其中最主要的觀點就是，稅費改革導致基層政權難以運轉以及教師工資發放困難。由於許多省份對此反映強烈，特別是一些地區基層反對之聲甚大，稅費改革只繼續在安徽試點，並沒有迅速地擴大範圍。

　　與安徽相鄰的江蘇，因多年來一直為農民負擔過重所困，所以頂住壓力堅持自費改革不動搖。2000年秋，江蘇省人大副主任俞敬忠到沭陽深入調查後，為稅費改革後出現的新氣象所感動，向中央呈上了一篇調研報告，題為《稅費改革將給農村帶來深刻之變——沭陽縣稅費改革調查》。

　　在這篇近萬言的報告中，俞敬忠先陳述了稅費改革後，夏季農業稅徵收時出現的新變化：“一曰超額。到6月底，沭陽縣已徵收農業稅5118萬元，為夏徵任務的130%。二曰快速。一般一個鄉鎮5天就完成徵收任務。馬廠鎮是全縣最大的鄉鎮，農業人口超過6萬，全鎮徵收任務也僅用了5天。三曰主動。全縣沒有一起是鄉、村幹部上門收取的，全部為農戶主動、定點交納。”

　　然後俞敬忠以充滿深情的筆觸寫道：從我訪問的農民來看，無不感激黨和政府使他們減輕了負擔，得到了實惠，認為稅費改革“上合三個代表，下順百姓心意，是同大包乾一樣的好政策。”從我碰到的基層幹部來説，顯得輕鬆多了，過去催糧催款，鄉里鄉親都得罪了，惹得一片“罵娘聲”，自己還吊著一顆心，既怕收不上來對上難交待，又怕惹出事來自己擔風險，借用一位鄉黨委書記的説法是：“黨證別在腰帶上，屁股坐在火山口。”而現在托稅費改革的福，終於解脫了，大家都盼這一天，都想幹出個模樣來。這將從根本上理順黨群、幹群關係，化解民怨，凝聚民心，開創政通人和的新局面。

　　推行稅費改革，國家雖然要增加財政轉移支付，但將換來民心，換來內需擴大，換來農業穩定發展，換來社會安寧，回報將是豐厚的、長遠的……

　　據俞敬忠後來介紹，時任國務院總理的朱櫧基看到這篇報告後，在上面畫了一個大大的問號，顯然他對文章的真實性表示質疑。於是，決定派出調查組專門到沭陽縣調研，並特意囑咐“要拿山東的介紹信”。

　　2001年春節過後不久，沭陽縣來了幾名自稱“來自山東的取經者”，他們亮出山東方面的介紹信後，表明來意，要取稅費改革之經。

　　那時，由於到沭陽縣取經者實在太多，並沒有特別在意，按慣例進行了接待、安排，但沒想到的是，這幾個“山東人”真是“共産黨最講認真”的表率，不僅聽你説了些什麼，更進村入戶，想看你真正做了些什麼。

　　其實，這幾個人根本不是什麼山東人，而是國務院的一個調查組。就是這次不露真實身份的“微服私訪”，在一定程度上進一步堅定了中央進一步推進稅費改革的決心。調查組從沭陽縣歸來不久，國家就在江蘇無錫召開了推進稅費改革的全國工作會議，稅費改革重新揚帆起航。

　　未來向個人所得稅轉型

　　對於稅費改革取得的成果，雖然社會方方面面予以高度肯定，但也有一些專家並不滿足。他們説，“並稅制”改革，“並稅除費加返還式”的改革，仍然是中國歷史上從“租庸調”到“地丁銀”無數次類似改革的又一輪，這樣的改革依舊是在傳統框架內“打轉轉”。

　　2002年11月9日，中共十六大召開之際，“三農”問題專家杜潤生向中央提出一條建議，希望中央下令免除農民賦稅五年。五年過後，農村也實行個人所得稅制度。

　　杜潤生説，在解放戰爭中，農民貢獻了無數的鮮血與生命，換來了新中國的成立。解放後，又努力生産，通過“統購統銷”，每年低價出售800億至1000億斤的糧食。做了這些貢獻後，農民現在理應享受一點工業化的“紅利”，從過去以農補工，轉變為以工補農。現在農民處境艱難，需要黨和政府及時給予照顧。他還説，考察世界各國，一般都沒有向農民收取職業稅的，相反，還給予農業補貼。像發達國家那樣給農民直接補貼，我們補不起，只好減輕農民負擔，也就等於增加農民收入。

　　2003年春的全國人大會上，溫家寶總理在記者招待會上提到了黃宗羲定律。雖然他沒有點明免除農業稅的事，但表示中央政府將厲行稅費改革，取消“三提五統”和教育集資，逐步解決農民負擔重的問題。

　　2004年1月1日，北京市率先宣佈正式取消農業稅，“農業稅管理處”的牌子也于3月被摘除。兩個月之後，溫家寶總理在政府工作報告中鄭重承諾：“我要在這裡向大會鄭重報告，從今年起，中國逐步降低農業稅稅率，平均每年降低一個百分點以上，五年內取消農業稅。”

　　到2005年初，除西藏從未徵收農業稅外，全國有28個省、區、市取消了農業稅，原定五年內取消農業稅的承諾，事實上提前三年就已完成。

　　取消農業稅，對於政府來説確實是一件功在當代、利在韆鞦的德政，但這並不意味著農民負擔問題從此迎刃而解。當國內外輿論連篇累牘地對取消農業稅大唱讚歌時，溫家寶總理卻十分冷靜，特意提醒大家：“千萬不要以為農業稅取消以後，農民負擔就從此徹底解決了。”

　　最近兩年來，本刊記者在許多農村地區的調查結果，果然應驗了溫家寶總理的擔憂。一些欠發達地區由於現有的生産力支撐不起龐大的財政供養隊伍，在財政轉移支付不到位的情況下，便巧立名目，向農民收取各種費用。也有的地區，將本應由基層政府財政拿出的如“村村通”、水利等公共事業工程建設配套資金，均攤到農民頭上，強行徵收。

　　面對農村新的狀況，一些專家在談到國家惠農強農政策時指出：“多予”仍有空間。農村稅費改革到2006年完全取消了農業稅、屠宰稅、牧業稅、農林特産稅等“農業四稅”，共減輕農民負擔1335億元。在此基礎上，國家增加了對農民的直接補貼，到2007年達600多億元。一減一補，全國農民得到大約2000億元好處。此後，國家又大力推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革，調整和改善了城鄉公共財政投入的分配格局。我國享有WTO“黃箱”、“綠箱”政策的空間還比較大，如何進一步“多予”並改革“予”的方式，是值得深入探索的。“少取”上應堅決堵住“漏洞”。尤其在當前種糧比較效益下滑的情況下，要嚴格督查從農民頭上“取”的部分，對農村基層尤其是産糧地區怨聲較大的公益工程財政配套制度，要進行改革或取消，不開任何向農民收費的口子。

　　在“放活”上重在制度創新。安徽亳州市委書記畢美家等人認為，對現行農業制度實行創新，主要內容包括以下方面：一是構建現代金融保險服務體系，在大力發展農村合作金融和保險的同時，國家應該建立與之相對接的金融保險機構，為農村合作經濟組織提供金融支持和再保險服務。二是構建現代農技服務體系，提高原始創新、集成創新、引進吸收再創新能力。三是構建農業投入品和農産品現代流通體系。四是建立新型農民培訓和轉移就業制度，國家應儘快制訂“農民培訓國家計劃”，教會他們科學種糧的技術、市場營銷的基本方法、進行非農發展的途徑。更要緊的是通過教育計劃激發他們的創業熱情，使欲振乏力的農村充滿生機。(記者包永輝 陳先發)

責編：汪蛟龍