公費出國考察"潛規則"：不花白不花,白花誰不花

編者按

　　國家外國專家局出國培訓管理司今天通報稱，在溫州“赴美考察團”事件中，美國西北理工大學向國內審批審核機關提供了虛假培訓日程，西北理工大學為該團組簽發的邀請函及日程安排都符合國家規定的培訓安排，但實際中將培訓課程縮減至3天，行程由3個城市增加至8個，包括拉斯維加斯等嚴禁培訓團組去往的城市。國家外國專家局出國培訓管理司為此決定，停止美國西北理工大學境外培訓資格。2008年由美國西北理工大學接待的培訓團組一律更換境外培訓機構。這則報道的發出，令人想起曾引發社會廣泛關注的“新餘溫州出國事件”。

　　前不久，江西新餘、浙江溫州兩地出國考察團費用清單在網上曝光的新聞，揭開了“出國考察”蛻變成“出國旅遊”的蓋子。如今，兩起事件的當事人均已被處理，但公眾的追問和反思仍在繼續。

　　應該説，中紀委、中組部等相關部門出臺的一系列關於嚴禁變相公費出國旅遊的相關規定不可謂不“高壓”，但公費旅遊很大程度上得到了地方的支持，這些通知幾乎都被地方出臺的規定所化解。顯然，要遏抑考察是為了完成出國指標等怪象，就必須對這些支持公費旅遊的地方規定進行全面清理，使公費旅遊不再具有任何“合法性”基礎。

　　經歷了一週的喧囂，“出國考察”事件似乎已經塵埃落定。

　　江西省紀委近日發出通報，認定發生在4月中旬的“新餘市赴美國、加拿大人力資源考察團”是一起典型的借公務出國(境)之名、變相公費旅遊的違紀案件。目前，涉及此事的兩名幹部被免職，一名幹部被停職。

　　記者近日就此事採訪了新餘市一些幹部，他們在要求匿名的前提下，向記者透露了“出國考察”變相為“福利旅遊”的內幕。有法律界人士指出，對當事人的處理雖已結束，但對公費旅遊的反思不應停止。否則，變味的“出國考察”仍將“按下葫蘆起了瓢”。

　　解密公費出國旅遊背後的利益鏈

　　據江西省紀委會同新餘市委組織部的調查，“新餘市赴美國、加拿大人力資源考察團”境外13天的行程安排上，只有一項公務活動，且出訪超期3天，出訪地點過多。由於導遊服務到位，有成員竟然在旅遊公司發放的“意見徵詢表”上表示“還要再來”。

　　新餘市一些幹部對此的第一反應是“他們運氣不好，只能自認倒楣”。因為在11月之前，通過江西省有關部門組織的出國(境)考察活動，僅新餘市至少有20批次，而就在江西省紀委通報當天，省有關部門組織的二三十位縣鄉幹部就從南昌啟程，11天的“港臺考察”，團費是每人3萬元。

　　記者就此事採訪了一些地方官員，他們大都不以為然，笑稱“公費出國旅遊沒什麼可大驚小怪的，不僅江西，全國很多地方都是如此”。

　　應該説，中紀委、中組部等相關部門出臺的一系列關於嚴禁變相公費出國旅遊的相關規定，不可謂不“高壓”，那麼，公費出國旅遊熱潮為何一浪高過一浪呢？知情者道出了其中玄機，“其實就是利益驅動使然”。

　　第一利益人自然是公費出國旅遊的享受者。“出國考察變公款旅遊，其實是制度安排使然，因為一些地方政府和部門，就是將出國考察作為幹部待遇的。”新餘市一位幹部對記者説。

　　記者查閱到，2004年出臺的《江西省發展計劃委員會因公出國(境)管理暫行規定》明文規定：“統籌派遣業務處室和公共服務處室因公出國(境)人員。委機關、省重點辦的處級幹部在退休前爭取安排一次出國(境)培訓、研討或考察”，“除工作特殊需要外，委領導出訪一年一般不超過一次，處級幹部二年不超過一次，處以下幹部三年不超過一次。”

　　據介紹，如此依據級別限定黨政領導幹部出訪次數，一直以來被認為是公務出訪管理的有效機制。但在執行中，由於這樣的指標和量化，都是以職務大小來決定的，實際操作就成為上行下效官員的福利或待遇。因此，“提醒”相應級別的幹部“完成出國指標”就成為歲末年初一些地方政府外事部門的“服務日程”，有時甚至不得不為了“完成指標”而巧立名目。

　　按幹部級別對公款出國考察進行指標管理，容易忽視實際需求。“這就導致出國審批程序過於簡易、考察過程缺乏監督和約束，容易使一些官員無所顧忌地拿公款頻繁出國旅遊。”新餘市一位幹部説。

　　第二利益人是有能力拿到批文的上級部門的組織者。新餘市一些幹部為這些被處理的當事人打抱不平，還因為這個出國考察團並非自説自話的“草臺班子”，而是經過了江西省外事僑務辦公室等部門層層審批的。“網上被‘曬’的出國考察安排，外事部門在審批時就一清二楚。公款出國考察變成公費出國旅遊，是業內心照不宣的行規，大驚小怪的只是那些不明就裏的網民。”這些幹部説。

　　江西省某機關一位公務員透露，一個地級市每年組織的各類公款出國(境)活動上百批次，名目五花八門，“指標內”可以出訪的名義有考察、學習、培訓，指標不夠，也可以招商引資、商務考察、對口交流等名義組團出去。

　　據透露，組織公款出境的都是有權的部門。他們能爭取出國指標，能發批文，而且把組織出訪活動作為部門創收的主要手段。同樣是10天左右的港臺遊，普通公民通過旅行社從江西組團出去，一般不超過1萬元，但以公務考察為名，即便每人兩三萬元，也都爭著報名，圖的就是公款消費。也就是説，有關組織者能夠從組團出國中拿到自己的利益。

　　第三利益人自然就是旅行社。據了解，近幾年來專門從事公務出國的旅行社發展迅速，目前全國已有上百家，集中在廣州、上海、北京、南京、寧波等地。它們靠為公務團安排行程賺錢。“現在各級各地組織的出境、出國考察活動，絕大部分是通過旅遊公司出去、並由境外旅遊機構接團安排行程的，其實就是公款旅遊。”新餘市委一位幹部對記者説。

　　出國考察“潛規則”的困境破解

　　記者了解到，早在今年“兩會”上，就有一些政協委員列舉了關於出國考察的一些數據：官員出國考察和培訓熱持續升溫，公費出國一年耗資以千億元計。

　　全國政協委員馮培恩認為，這是多種原因綜合作用的結果：一是行政權力運行透明度不夠；二是公共資源責任主體缺位，形成“不花白不花，白花誰不花”的結果；三是預算約束軟化和預算外資金的大量存在；四是政府對公共資源配置的決策過程缺少公眾參與。

　　“問題的關鍵明眼人都能看得出來，要解決可就不那麼簡單了。”新餘市一位從事政策研究的官員對記者説，巨大的浪費已成事實，問題在於：規矩由誰立、財政投資體制怎麼改革？目前官員既是受規矩約束的人，同時又是立規矩的行為主體。與道德相比，規矩永遠是一種外來的約束和外在的約束，而靠官員自己立規矩來限制自己的公款消費行為，無異於讓外科醫生在自己身上開刀做手術。

　　一位法律界人士在接受採訪時表示，公費旅遊很大程度上得到了地方上的支持，這些地方出於種種目的和理由，相繼為公費旅遊開綠燈。儘管我國有關部門幾乎每年都下發禁止以公務活動為名公款出國(境)旅遊的通知，但是，這些通知幾乎都被地方出臺的規定所化解。“要制止公費旅遊，就必須對這些支持公費旅遊的地方文件進行全面清理，使公費旅遊不再具有任何‘合法性’基礎。”這位法律界人士説。

　　相關鏈結

　　近年來被曝光的“出國考察”事件

　　●12月3日，浙江省溫州市紀委對外公佈“23人赴美培訓團”的調查結果，認定該培訓團在外聽課和公務活動時間明顯少於批復的日程安排，而且駐留的城市明顯多於批復的日程安排。溫州市紀委決定，予以市委組織部分管教育的副部長余薛民黨內嚴重警告處分，予以該培訓團團長、溫州市紀委副書記徐有平，副團長、文成縣縣長謝作雄，副團長、溫州市委組織部組織處副處長周建強三人黨內警告處分。

　　溫州市委同時責令該團所有團組成員自費支付未經批准的費用，並作出深刻的檢查；對本次違規出國考察情況予以通報批評。

　　●2007年5月14日，南非華人社團代表在約翰內斯堡舉行的一個座談會上，對“中國公務團頻赴南非”直言不諱地提出批評。南非華人翻譯協會有關負責人在座談會上説：“目前來南非訪問的中國公務團太多太濫。我認為多數是借官方訪問、商務考察、辦展覽會等名目，來南非遊山玩水。”

　　據統計，目前平均每年從中國各地到南非訪問的“公務團”有200多個，一般由5至6人組成，平均每人的花費5至6萬元人民幣。“中國公務團”一年在南非至少要花公款5000萬元。（記者 李青）

責編：汪蛟龍